Региональная собственность вРоссии: свои и чужие


Существует ли региональная собственность[31]?
В результате произошедших в 1990-е гг. перемен в регионах России сложились специфичные, значительно различающиеся между собой, высокодинамичные конфигурации прав собственности на основные активы. Между тем этот феномен почти не получил внимания исследователей, которые изучают проблемы прав собственности в масштабах страны, отраслей, интегрированных бизнес-групп, - на уровне отдельных предприятий, но не регионов. Так есть ли у региональной собственности право на существование как единства, как системной целостности?
По этому поводу среди российских ученых есть две точки зрения. Первая, что отдельного феномена региональной собственности не существует, в субъектах Российской Федерации есть дробный набор разных схем прав собственности, которые не формируют территориального единства. Региональные вариации в рисунке прав собственности имеют место, но несущественны и должны рассматриваться исключительно в рамках сложившейся национальной (макроэкономической) модели правомочий собственности.

Вторая точка зрения состоит в том, что мы имеем дело не просто с региональными вариациями, но достаточно автономным и целостным политикоэкономическим феноменом, региональным экономическим институтом, который системно воздействует на динамику экономического и социального развития, определяет стереотипы поведения региональной власти и местных коалиций, всей территориальной общности людей. Региональная система прав собственности, конечно же, зависима от федеральных норм и правил, но обладает значительной самостоятельной спецификой, например, в типе приватизационной динамики (интенсивности и скорости осуществления процедур банкротства и трансформаций акционерного капитала и др.), и потому должна быть предметом отдельного изучения.
Каждая исследовательская позиция базируется на своей правовой традиции. Жесткая трактовка собственности, отрицающая силу территориальной специфики в ее конфигурациях, следует сложившемуся еще в Древнем Риме и затем унаследованному в романо-германском праве, в Кодексе Наполеона 1804 г.[32] представлению о праве собственности как триаде владения, пользования и распоряжения - неделимом монолите, принадлежащем только одному субъекту экономики, весьма инерционном во времени и мало зависимом от свойств конкретного пространства. Объективную оценку ей дал О. Шпенглер еще в начале ХХ в.: «Слово собственность отягощено в нашем мышлении статичным античным определением и потому во всех случаях использования фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля... Римляне создали юридическую статику, нашей задачей является юридическая ди-
40
намика» .
В этой трактовке различия между региональными конфигурациями прав собственности несущественны. Факторы местной «почвы» (культурных традиций, этнической структуры населения, экономического поведения региональной власти и др.) влияют только на собственность субъекта Российской Федерации; на схемы прав на остальные активы региона, находящиеся в федеральной, корпоративной, иной общественной или частной компетенции, оказывают незначительное (по сравнению с федеральными институтами) воздействие. В этом случае региональная собственность сужается до собственности субъекта Российской Федерации (и его муниципальных образований). Но в России существует большая группа регионов, в которых объем собственности субъекта Федерации ограничен 1-2 % (в Ямало-Ненецком автономном округе составляет 0,5 %) от стоимости основного капитала.

Такой подход практически выводит вопросы формирования и управления собственностью из числа экономически значимых проблем региона[33].
К сожалению, именно такой узкий взгляд на региональную собственность - только как имущество, принадлежащее субъекту Российской Федерации - превалирует в региональном законодательстве. Местные законы, концепции управления собственностью нередко начинаются с констатации: «Не являются предметом рассмотрения настоящего документа земля, недра, леса и другие природные ресурсы, объекты интеллектуальной собственности и права на эти объекты», т. е. уже исходно до предела сжимается объект регулирования!
Другая, гибкая, пластичная трактовка основана на англо-саксонской правовой традиции, в которой собственность понимается как делимая совокупность частичных правомочий (экономического контроля разного вида - от самого сильного до остаточного), весьма динамичных и вариабельных в пространстве и времени. Права собственности на один и тот же актив могут принадлежать многим агентам экономики и способны к многочисленным трансформациям в процессе прохождения природным ресурсом стадий технологической обработки, в процессе взаимопереходов материальных активов в финансовые внутри контура региона. В этом случае региональная собственность признана как системная целостность и понимается широко как
42
тесно связанный пучок правомочий на основные ценные активы территории : земля, природно-ресурсные объекты, имущественные комплексы, интеллектуальные ресурсы и др., находящиеся в собственности разных агентов экономики (федеральной, региональной, муниципальной, частно-корпоративной, общинной). В законодательстве субъектов Российской Федерации о собственности такой широкий подход встречается редко, но именно он создает предпосылки для формирования региона-собственника.
В советское время усилия многих экономико-географов были посвящены изучению природно-ресурсного потенциала территории, под которым понимались локализованные в пределах контура региона территориальные сочетания естественных ресурсов (так называемый ТСЕР)[34]. Тогда речь шла об осязаемых, видимых природных активах, комплексирующих друг с другом внутри области, республики, края. Подобно им, теперь мы обосновываем реальность существования внутри регионального контура целостной конфигурации правомочий собственности на основные природные, материальные, финансовые активы. Но только речь идет о локализованном сопряжении неосязаемых, невидимых правомочий контроля, а не самих материальных объектов.

Значительные пространства Российской Федерации неизбежно определяют колоссальное разнообразие в правомочиях собственности на материальные активы, землю, природные и финансовые ресурсы между ее регионами. Конструктивный опыт реформы 1861 г. состоит, в том числе, в разной институциональной оснастке и схемах прав собственности для земель в различных частях страны, допуске значительной территориальной вариации в этом вопросе. Его полезно вспомнить сегодня.
Широко распространенный среди исследователей макроэкономический, отраслевой, корпоративный взгляд на динамику правомочий собственности девяностых и нулевых годов упускает факторы ландшафтов, развитости дорожных сетей, культурных традиций и этнических ценностей, которые обусловлены свойствами конкретного места. Но ведь все они реально влияли на специфику процесса приватизации в регионах России. В стране, где до сих пор основные ценности формируются от ареально, рассредоточенно расположенных природных ресурсов (а не локализованных в городах материальных активов), пренебрежение пространственными факторами генерирования правомочий собственности особенно опасно.
В позднесоветский период формально государственная собственность на основные активы страны трансформировалась в ведомственную. Основные экономические и политические решения по новым стройкам, расширению действующих крупных предприятий союзного значения принимались в центральных министерствах и ведомствах. Неудивительно, что региональная специфика формирования правомочий собственности нивелировалась, а исследования ее феномена не получили развития.
Процессы экономического реформирования привели к приватизации значительной части объектов государственной собственности и расщеплению оставшейся госсобственности на федеральную и региональную. Делегирование многих полномочий центра в 1990-е гг. в регионы, создание там новых выборных органов исполнительной и законодательной власти, постепенное формирование в субъектах Российской Федерации целостной бюджетной, социальной, экономической политики, единого информационного пространства и своей отдельной нормативной правовой базы стали мощными предпосылками для появления нового феномена региональной собственности как системы отношений между людьми по поводу основных активов территории.
И это согласуется с общемировыми тенденциями диалектического сосуществования глобализации и регионализма, когда одновременно с объединением страновых и континентальных рынков в единый планетарный возвышается экономическая и политическая роль субнациональных акторов -
регионов, провинций, префектур, графств. Новый регионализм проявляет себя в новых феноменах региональной инновационной системы[35], регионального кластера[36], региональных рынков[37], конкурентоспособности регионов[38], региона-собственника[39].
Нельзя сказать, что возвышение и отчетливая спецификация региональной собственности - это совсем новый феномен человеческой истории. В средние века каждый из регионов и городов-государств имел свою конфигурацию прав собственности[40]. После объединения удельных княжеств, графств и вотчин в единую национальную общность сила, отчетливость манифестации региональной собственности закономерно уменьшилась. Процессы федерализации многих ранее унитарных государств, укрепление региональной и этнической идентичности в ответ на усиливающуюся глобализацию создают объективные предпосылки для более сильного проявления свойств региональной собственности.
Анализ сложившихся региональных конфигураций прав собственности и типов их динамики позволяет экономно вычленить сущностные характеристики региона, которые иными методами исследования получить не всегда возможно или более трудоемко. Даже в случае изменения государственнотерриториального устройства новые субнациональные образования все равно будут обладать отчетливой спецификой в своих схемах прав собственности на природные, материальные, земельные и финансовые ресурсы.
В самом общем виде отношения собственности можно определить как фактически действующую в обществе систему исключений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Понятие «исключительности»
выступает в качестве смыслового центра, организующего в определенную систему бесконечную вереницу разнообразных конкретных собственнических правомочий[41]. В пределах одного сообщества степень исключительности может варьировать от совместного использования ресурса всем сообществом до индивидуальных исключительных прав[42].
Сущность региональной собственности - в праве на исключение. Региональная собственность высвечивает отношения внутри регионального контура между собственниками основных активов - своими и чужими, отношения власти и населения к тем и другим, их отношения между собой. Региональная власть и законодательство, как показывает российская практика 1990-х гг., могут исключительно активно бороться против прихода внешних собственников и надолго закреплять контроль свой и своих уполномоченных собственников над ключевыми активами региона. Эта ожесточенная борьба является лучшим подтверждением реальности феномена региональной собственности.
Противоречие между своими и чужими в региональной собственности является фундаментальным, не имеет окончательного решения и постоянно воспроизводится. Это стимулирующий конфликт, который интенсифицирует креативный поиск новых региональных институтов, призванных обеспечить временный приемлемый компромисс между интересами своих и чужих в правах на региональные активы.
В СССР он проявлялся в острых экологических проблемах регионов пионерного освоения: «Чужие ведомства хищнически грабят наши ресурсы, оставляя нам разруливать созданные ими экологические проблемы». Современное его звучание - как противоречие между «чужими» инвесторами-аутсайдера- ми и «своими» инсайдерами.
Системы собственности меняются, но противоречие чужих и своих внутри региональной собственности остается, оно имеет на уровне субъекта Федерации значительно более острый характер, чем на национальном (более космополитичном) уровне. Подозрение и недоверие к «чужим» собственникам на национальном уровне проявляется менее остро, чем на региональном.
Противоречие своих и чужих в региональной собственности проявляется на разных уровнях - между собственниками-жителями региона и внешними инвесторами, внутри самой региональной общности людей - между приближенными к региональному достоянию и оттесненными от него, лишенными справедливой доли при распределении создаваемого здесь общественного богатства. При этом речь идет не только о распределении прав на непосредственное обладание активом (у «своих» оно или у «чужих»), но и о распределении прав на доход от его использования.

Якутия: регион суперструктуры (добыча алмазов и драгоценных металлов). На фото: современный Якутск. Даже бассейн называется «Самородок»


Якутия: регион суперструктуры (добыча алмазов и драгоценных металлов). На фото: современный Якутск. Даже бассейн называется «Самородок»






В разных регионах понимание своих и чужих может не совпадать; с течением времени оно может меняться. Это зависит от различий в местном восприятии и общей подвижности критериев разграничения собственников на своих и чужих. Например, для Магаданской области в силу ее экономикогеографического положения (близость к штату Аляска, удаленность от Москвы на восемь часовых поясов) московские инвесторы могут быть даже более чужими, чем иностранные. С другой стороны, в Москве чужими являются только иностранные инвесторы.
Противоречие своих и чужих собственников имеет разную остроту в регионах стационарных и мобильных активов. Высокая привязанность материальных активов к конкретному пространству (регионы черной и цветной металлургии, нефтегазопереработки, нефтехимии) объективно создает предпосылки для конфликтов, в которые почти всегда масштабно вовлечена региональная власть (кто будет контролировать главные ценности региона - свои или чужие бизнес-структуры?). С другой стороны, там, где в структуре основных ценностей территории доминируют легко передислоцируемые мобильные активы[43] (например, регионы развитой рыбодобычи, лесозаготовок, алмазогранильного, наукоемкого производства), столкновения между местными и чужими предпринимателями за право обладать привлекательным объектом собственности происходят реже.
Факторы динамики региональных конфигураций прав собственности Динамика сложившихся в регионе правомочий собственности зависит от меняющихся свойств региональных активов (земля, имущественные комплексы, природные, финансовые, человеческие ресурсы); увязанной с ними подвижной структуры местной экономики; от региональной власти и меняющихся соотношений сил федерального центра, регионов, муниципалитетов; изменений в экономико-географическом положении региона; широкой совокупности факторов региональной экономической и социальной (в том числе духовной, идеологической) жизни.
Региональная собственность может быть понята как отношения между людьми внутри контура области, края, округа по поводу того, как владеть, использовать, обмениваться основными активами территории (допускать или нет собственников со стороны, как делить доход от использования главных активов). Активы региона - это находящиеся в федеральной, региональной, муниципальной и частной собственности природные, человеческие, финан
совые, материальные ресурсы, которые уже используются или легко и оперативно могут быть вовлечены в экономический оборот.
Конечно, ключевое воздействие на региональную собственность оказывают наиболее ценные активы территории. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре это месторождения нефти, в Магаданской области - россыпного и рудного золота, в Республике Карелия - лесные ресурсы, Москве - финансовые и интеллектуальные ресурсы, квалифицированные кадры, в Самарской области - материальные ресурсы бюджетообразующих предприятий. Исходная, относительно выровненная конфигурация прав собственности на основные активы российских регионов (прежде всего - используемые основными бюджетообразующими предприятиями) в 1990-е гг. подверглась значительной трансформации и теперь существенно различается между субъектами Российской Федерации. На примере десятков российских регионов рассмотрим, каковы же были наиболее общие варианты ее преобразований.
Трансформация активов - от государственных к «своим». Стартовые преобразования прав собственности на большинстве бюджетообразующих предприятий России проходили по сходному алгоритму. Сначала, в 19931994 гг., предприятия были акционированы - с одновременным формированием государственного пакета в региональной или федеральной собственности. Контроль над предприятием переходил к группе его текущих менеджеров или распылялся более дробно по членам трудового коллектива.
Региональная власть активно вмешивалась в процесс исходного передела государственной собственности и последующие круги преобразований, стремясь утвердить свой контроль или контроль своих уполномоченных собственников над главными активами территории. Республика Коми в 1990-е гг. является поучительным примером предельной, наиболее последовательной реализации модели инсайдерской региональной собственности - когда от имени жителей группа высших управленцев региона приобретает контроль над ранее государственной собственностью на основные бюджетообразующие предприятия и участки недр, привлекательные по запасам минерального сырья. А в дальнейшем все политические институты и экономическое поведение региональной власти подчиняются задаче удержания контроля (сохранения статус-кво) над приобретенной собственностью.
Первые, местные, собственники бюджетообразующих предприятий редко оказывались эффективными. После становления основных федеральных норм и правил в середине 1990-х гг. для дальнейших преобразований отношений собственности использовались две полярные модели: квазифирменная (банкротство, внешнее управление) и квазирыночная (фондовый рынок).
Для предприятий с легко делимыми материальными активами, которые используют эффект экономии на диверсификации, например ВПК, машиностроения, легкой, пищевой, рыбодобывающей промышленности, обычно
размещенных в лесной (таежной) зоне России, широко применялись «физические» рекомбинации - отпочкование дочек и внучек от главного предприятия, которое нередко проходило процедуру банкротства. Например, передел собственности на десятках мелких бюджетообразующих предприятиях Республики Марий Эл проходил именно по такому алгоритму. Регионом тотальных банкротств стал в конце 1990-х гг. Кузбасс.
Для крупных предприятий с неделимыми материальными активами цветной, черной металлургии, нефтегазохимии, которые используют эффект экономии на размере, функционируют как слитный технологический комплекс, часто размещены в тундровой и степной зонах России, использовались финансовые рекомбинации для преобразований отношений собственности. Первоначальная структура акционерного капитала (распределялся относительно равномерно внутри сплоченного коллектива таких предприятий) имела здесь высокорассредоточенный, дисперсный характер, как бы преодолевающий немобильность материальных активов. Смена собственника на таких предприятиях, например в Чувашской республике, в Оренбургской области, проходила за счет передачи государственного пакета в доверительное управление новой (первоначально местной) бизнес-структуре. Институт доверительного управления был переходным (и менее болезненным) вариантом преобразования крупных имущественных комплексов, находящихся длительное время в 1990-е гг. в государственной собственности.
От своих к чужим. Во второй половине 1990-х гг. для многих капиталоемких бюджетообразующих предприятий инвестиционная проблема стала ключевой. Решить ее за счет собственных средств, как правило, эти фирмы не могли. Для модернизации материальных активов, разработки новых перспективных месторождений нужны были крупные внешние инвестиции в виде средств новых акционеров - стратегических инвесторов или кредитов финансовых структур.
Неизбежный процесс трансформации инсайдерской собственности «своих» в аутсайдерскую, «чужих», был вызван возрастающей недостаточностью внутренних ресурсов для решения инвестиционной проблемы бюджетообразующих предприятий - чем дальше, тем сильнее, слабостью надежд на привлечение капитала внутренних акционеров (у них не было необходимых ресурсов) и невозможностью получить кредитные внебюджетные ресурсы без одновременного приобретения контроля над предприятием новыми инвесторами.
Если бы институциональная российская среда была бы более устойчива и инфорсмент контрактов судебным образом был обеспечен, можно было бы ожидать прихода кредитных ресурсов от несобственников (финансовых институтов международных и российских банков, страховых компаний и др.). Однако пока эти условия были невыполнимы, инвестиции всегда были со
пряжены с трансформацией схем прав собственности - и только в одном направлении - от инсайдеров к аутсайдерам.
Во многих регионах трансформация схем прав собственности на бюджетообразующих предприятиях от своих к чужим проходила мучительно для региональной власти, с большими политическими издержками. Особенно когда число таких предприятий было невелико (промышленная структура экономики концентрированная) и особенно в модели «региональная власть как закрытое акционерное общество», в которой максимально ярко проявлялись противоречие между стремлением власти полностью контролировать все бюджетообразующие предприятия в регионе и необходимость согласиться на приход в них внешних инвесторов, способных обеспечить модернизацию их капиталоемкого производственного аппарата.
Главе Республики Коми Ю. Спиридонову это стоило должности, губернатору Кузбасса А. Тулееву пришлось «наступить на горло собственной песне», чтобы согласиться с приходом эффективных внешних собственников на до того полностью подконтрольные ему крупные предприятия металлургии области. Президент Чувашской республики Н. Федоров после нескольких лет консервации схем прав собственности на ключевых промышленных предприятиях Чебоксарской агломерации решился передать госпакет в доверительное управление в качестве первой меры трансформации собственности от своих, инсайдеров, к аутсайдерам. И тут же столкнулся с оппозицией высококонсо- лидированного местного промышленного лобби. В итоге это стоило ему потери голосов городских избирателей на выборах 2001 г. (победа была обеспечена незначительным большинством и прежде всего за счет избирателей сельской местности).
Трансформация собственности от своих к чужим происходила менее болезненно, если в регионе не было высокоценных природных и материальных активов. Вот почему иностранные инвесторы первоначально приходили отнюдь не в самые привлекательные по активам регионы, в которых региональные власти долгое время продолжали верить в собственные силы и ресурсы, но в умеренные и средние по активам и прибыльности проектов регионы и с чистого листа - на новые проекты и стройки.
В очень драматичном преобразовании региональной собственности по линии «свои-чужие» огромное значение приобретало искусство компромиссных схем (например, ограниченного по времени допуска чужого собственника на активы региона в форме среднесрочной аренды, сервитута и др.), создаваемых властью (и самой жизнью!), с учетом особенностей местной истории, географического положения, других факторов, воздействующих на формирование региональных конфигураций прав собственности.
Роль социального капитала «переходного» собственника. Власти многих регионов долгое время были не готовы к переходу собственности на страте
гические активы территории в руки внешней бизнес-структуры. В таких ситуациях нередко возникал «переходный» собственник, уже не инсайдер, но еще не аутсайдер, т. е. одновременно свой и чужой. Социальный капитал такого метисного инвестора - обширные связи на родной почве - снимал проблему недоверия власти и местного бизнес-сообщества[44]. А вслед за ним уже был возможен приход внешнего собственника.
Например, ОАО «Макфа» и московские структуры предприняли в конце 1990-х гг. в Оренбургской области попытку поглотить Сакмарский элеватор. В результате энергичного противодействия региональной власти им это не удалось. При содействии региональной власти был осуществлен переход инсайдерской собственности в руки «своего» внешнего инвестора - уроженца Оренбургской области, ставшего крупным московским предпринимателем.
Во многих случаях формирование вертикально интегрированных структур в агропромышленном комплексе, объединяющих сельских производителей и городских переработчиков в регионах России зависело не только от финансовой мощи собственников перерабатывающих производств, но от «компромиссной» фигуры уроженца села, ставшего городским предпринимателем, способного преодолеть недоверие селян и связать осколки разрушенных колхозов с городскими мясомолочными комбинатами, хлебозаводами и т. д.
И наоборот, длительные неудачи в создании интегрированных структур в агросекторе Кузбасса, Республики Адыгея, Иркутской и Читинской областей связаны с глубоким разрывом между городскими и сельскими домохозяйствами, силой семейных традиций в сельской местности и значительным недоверием к «надсемейным» экономическим структурам. Потому здесь и не появлялся длительное время «компромиссный» собственник.
Создание своей суперструктуры как линия обороны от чужих. В некоторых регионах местным властям вместе с менеджерами бюджетообразующих предприятий удалось сформировать и сохранить крупную собственную бизнес-группу, которая консолидировала в своих руках права контроля над наиболее ценными активами территории. В Республике Саха-Якутия такой суперорганизацией стала АК «АЛРОСА», в Республике Татарстан - ОАО «Татнефть», в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре - ОАО «Сургутнефтегаз», в Самарской области - ОАО «АвтоВАЗ».
От каких же условий зависело сохранение такой структуры? Почему в случае, например, Республики Коми «Коми-ТЭК», подконтрольный региональной власти, не смог выжить, был поглощен пришедшим сюда «Лукойлом», а в Республике Татарстан «Татнефть» смогла выжить и сохранить ав
тономность? Выживание местной суперструктуры обеспечивали высокая ликвидность длительно неистощаемых активов, т. е. возможность их быстрой конвертации в финансовые, инвестиционные ресурсы (как правило, в результате экспортных контрактов); приоритет долгосрочных целей в экономическом поведении топ-менеджеров регионального холдинга (рента от активов направляется на обновление производственного аппарата, а не текущие расходы) и способность к самоотречению, финансовой дисциплине всех меняющихся команд региональной власти. НК «Коми-ТЭК» обслуживал текущие потребности региональной власти, в то время как ОАО «Татнефть» стала республиканским символом современного рентабельного предприятия, здесь корпоративная политика была в значительно большей степени сориентирована на долгосрочные цели. Экономическое поведение «своего» собственника крупного бюджетообразующего предприятия на самых ценных активах территории в значительной степени предопределяет дальнейшую конфигурацию прав собственности: останется ли оно в инсайдерской собственности или перейдет к аутсайдерам.
Региональные суперструктуры (в виде государственных корпораций регионального развития) могут создаваться местной властью для увеличения экономического тонуса традиционно отсталых или временно депрессивных районов, недостаточно привлекательных для масштабных частных инвестиций внешних инвесторов. Например, в канадской территории Юкон в 1970-е гг. в россыпной золотодобыче была создана региональная корпорация развития, которая стала консолидированным собственником золотоносных участков недр и катализировала освоение нескольких мелких и средних месторождений. Ее собственниками были местная власть и местные бизнес- структуры.
В российской практике потенциал таких структур для оптимизации динамики правомочий собственности за счет внутреннего их переконфигурирова- ния, а не допуска внешнего инвестора, пока не используется. Например, в Республике Бурятия региональная власть была соучредителем десятков предприятий лесопромышленного комплекса, обладала в них 10-25 % акционерным пакетом. Единая государственно-рыночная структура обеспечила бы переход от дробного контроля над локальными предприятиями к более системному и целостному контролю всей отрасли.
Формирование регионального конкурентного рынка для ослабления влияния крупных внешних бизнес-структур. Воздействие перехода ключевых активов региона от своих к чужим собственникам на региональную конфигурацию прав собственности может быть нейтрализовано в результате асимметричного ответа региональной власти. Один из путей - это укрепление условий конкуренции - формирование интегрированного регионального конкурентного рынка труда, капитала и ключевых ресурсов территории (напри
мер, угля, нефтепродуктов, деловой древесины), который ограничивает монопольное поведение крупного внешнего собственника. Например, в ответ на выход Рязанской ГРЭС из подчинения ОАО «Рязаньэнерго» местные власти приложили усилия, используя свой контроль энергосетей, по созданию конкурентного регионального рынка энергии, не зависящего от ФОРЭМ.
Другой путь - это установление формальных экологических и социальных ограничений для корпоративных структур. Например, в Ханты-Мансийском автономном округе-Югре местные власти после ослабления своих правомочий в области недропользования (ввиду передачи основных функций контроля на федеральный уровень) утвердили новые предельно допустимые нормативы загрязнения водных ресурсов для нефтегазовых компаний, призванные частично вернуть контроль за поведением крупных внешних собственников- недропользователей в округ.
От чужих к чужим: круги передела региональной собственности. Во многих российских регионах процесс перехода крупных капиталоемких предприятий от своих к чужим собственникам (как правило, экстерриториальным интегрированным бизнес-группам), проходил в одно-два действия. Значительно реже, как в Кузбассе, происходили неоднократные смены команд внешних собственников. Здесь колоссальная энергия была потрачена различными собственниками в 1997-2002 гг., чтобы обрести контроль над привлекательными активами крупных предприятий черной и цветной металлургии.
Изнурительная для региональной общности людей, региональной власти, самих предприятий, неоднократная смена собственника (например, с 1997 по 2001 г. в рамках процедуры внешнего управления на Западно-Сибирском металлургическом комбинате четыре раза менялась управляющая команда) здесь в большинстве случаев проходила через процедуры внешнего управления-банкротства. Не осталось ни одного крупного промышленного предприятия, на котором не ввели бы внешнее управление. Процесс передела собственности стал всеохватывающим, системным феноменом для области, оказал воздействие на все субъекты экономики, все аспекты ее функционирования. Для региональной экономики это был шок, усугубленный компактностью области. Трансформация собственности по такой модели сформировала особую атмосферу хозяйственных сделок и экономического поведения корпоративных структур и населения. Со стороны корпоративных структур - предельная лояльность власти (отнять собственность не представляло труда, нормы бизнес-этики не работали), со стороны населения - подавленное отчуждение людей от происходящих процессов. Утешительной анестезией при таких преобразованиях схем прав собственности, осуществленных в предельно жесткой форме, стали социальные лекарства в виде региональных доплат, субсидий, трансфертов широким слоям населения.

Процесс передела собственности в кузбасской экономике может считаться учебным случаем, подтверждающим теорему Коуза: не имеет значения первоначальное распределение прав собственности, потому что в конечном итоге права контроля перейдут все равно к наиболее эффективному собственнику. Но издержки циклов перераспределения, как показывает пример Кемеровской области, могут быть очень велики. Население региона на долгий период может погрузиться в атмосферу социальной апатии.
Институты региональной власти способны влиять на темпы и направленность преобразований правомочий собственности на основные активы региона (и не только непосредственно находящиеся в собственности субъекта Российской Федерации). Степень враждебности региональной власти в отношении чужих собственников зависит от того, организована она по модели закрытого или открытого акционерного общества, имеет высокоцентрализованный характер (ключевые экономические решения принимаются единолично первым лицом) или децентрализованный (решения вырабатываются и принимаются в департаментах и управлениях регионального правительства / администрации).
Максимальное стремление к исключению прихода чужих инвесторов на предприятия региона демонстрирует централизованная исполнительная власть, аналог закрытого акционерного общества. Например, Глава Республики Коми Ю. Спиридонов в течение 11 лет (1990-2001 гг.) был основным правилоформирующим субъектом региональной экономики: единолично назначал собственников на главные предприятия и привлекательные участки недр региона, регулировал темпы и направленность процесса приватизации всех бюджетообразующих предприятий Республики. В рентабельной нефтедобыче быстро были созданы совместные предприятия, владельцами которых стали уполномоченные властью собственники; с другой стороны, в проблемной угледобыче надолго было заморожено прежнее статус-кво государственной собственности, остановлены всякие преобразования.
Уже на старте реформы региональными и федеральными нормами основные природные активы и бюджетообразующие предприятия были фактически переданы в региональную собственность[45]. Экономическое поведение региональной власти было направлено на удержание контроля над своими капиталоемкими предприятиями и допуск своих уполномоченных собственников на перспективные участки недр. Прежде всего это зависело от способности привлечь инвестиции.
Здесь обозначилось основное противоречие между ЗАО-моделью региональной власти и значительной потребностью основных активов Республики
в инвестициях. Как известно, в закрытом акционерном обществе инвестиционная проблема решается за счет собственных средств. Однако своих бюджетных средств для обновления накопленного значительного производственного аппарата и разработки новых крупных ресурсных проектов в Республике не было.
План Ю. Спиридонова состоял в привлечении средств федерального бюджета по линиям федеральных целевых программ и иностранных инвестиций (кредитных ресурсов) в результате формирования благоприятного климата для инвесторов. Предполагалось, что эти схемы финансирования гарантированно обеспечат сохранение контроля власти над главными активами региона. Однако обе схемы не были осуществлены - проекты федеральных программ хронически не финансировались, иностранные инвесторы пришли лишь в один-два проекта и на короткий период - до дефолта 1998 г. Для инвестора приход в Республику был сопряжен с высоким риском - он никогда не мог знать, не будет ли региональная власть как главный собственник всех активов вести себя оппортунистически? Ценность предприятий и природных ресурсов Республики Коми для инвестора при централизованной ЗАО- модели управления была чрезмерно зависима от личности первого руководителя и присущих ему неформальных процедур принятия ключевых решений.

Провал в решении главной инвестиционной проблемы привел к тому, что предприятия местных собственников были поглощены пришедшими в Республику Коми интегрированными бизнес-группами, т. е. произошла трансформация инсайдерской собственности в аутсайдерскую. Вскоре после этого в результате выборов была изменена и сама модель региональной власти - от аналога централизованного ЗАО к подобию децентрализованного ОАО.
Можно высказать гипотезу, что через региональные права собственности на наиболее ценные ресурсы территории устанавливается подвижное соответствие между моделью региональной власти и сложившимися характеристиками основных активов. С одной стороны, тип управления регионом воздействует на наиболее динамичные характеристики активов территории, с другой - и сами активы, их меняющиеся свойства воздействуют на закрепляемую в конкретных условиях модель управления регионом.
В случае Республики Коми права собственности, которые устанавливала местная власть, были неадекватны объективным характеристикам, потребностям основных активов региона. А другие права в действующей модели управления Республикой созданы быть не могли!
В большинстве аграрных республик России региональная власть тоже организована аналогично закрытому акционерному обществу. Однако почему там нет противоречия между назначаемыми ею правами собственности на основные предприятия (для клана своих родственников, земляков) и свойствами основных активов? Дело в том, что все ценные активы (земли, фирмы
пищевой и легкой промышленности) некапиталоемкие и потому модернизация бюджетообразующих предприятий возможна за счет внутренних источников и / или средств местного бюджета. В результате инвестиционная проблема здесь не взламывает действующую модель региональной власти.
Региональная власть, организованная по модели открытого акционерного общества (несмотря на тоже имеющееся объективное недоверие), ориентирована на более толерантное отношение к внешним инвесторам и собственникам. Такая модель была характерна для промышленных областей России, с крупным корпоративным сектором экономики. При сосредоточении основных экономических решений у первого лица, как правило, использовались директивные механизмы перераспределения собственности (Кемеровская область, А. Тулеев), при децентрализованном управлении (Самарская область, К. Титов) - более рыночные.
Например, в Кузбассе допуск на местный рынок угля для собственника сопровождался проверкой его репутации, кредитной истории и финансового потенциала. С другой стороны, в Оренбургской области для проверки надежности внешних структур - потенциальных собственников - использовались институты и структуры фондового рынка.
Практика не позволяет найти в каком-то одном регионе России примеры ответственного экономического поведения региональной власти как собственника ключевых ресурсов. Слишком бурными были годы реформ, слишком радикальны были преобразования исходных государственных правомочий собственности. Эффективный собственник, рачительный хозяин доставшегося имущества, отчетливо проявляется в стабильные периоды развития, а не в революционное лихолетье.
Однако на основании обобщения исследования регионального управления в 20 субъектах Российской Федерации можно выработать суммарную характеристику поведения власти как собственника: сильная исполнительная власть, персонифицированная в первом ее руководителе (для северных регионов); сильная исполнительная власть, со значительными полномочиями департаментов и управлений (для регионов со сложной структурой экономики); для экономического поведения характерно самоотречение и приоритет долгосрочных целей над краткосрочным поиском ренты от привлекательных ресурсов; широкая трактовка региональной собственности как правомочий по основным активам, расположенным на территории (а не только объектов, непосредственно принадлежащих субъекту Российской Федерации) и активное обращение на федеральный уровень при недостатке правомочий для регулирования распределения объектов общественной собственности, прежде всего природных ресурсов, по внешним собственникам (крупные бизнес-группы разного вида);
постоянная работа по разграничению/уточнению правомочий на основные активы (с привлечением федеральных органов власти, бизнес-сообщества, институтов гражданского общества), производство новых прав собственности в тех объектах, над которыми есть прямые полномочия контроля и управления (например, освобождение от пакетов акций в неэффективно работающих предприятиях, консолидация объектов своей собственности в новых госкорпоративных структурах); формирование информационной системы по основным объектам региональной собственности, превращение прогнозных документов социально-экономического развития в инструмент определения приоритетной динамики конфигураций прав собственности; значительные бюджетные доходы от использования собственности субъекта РФ и от региональной собственности в целом.
Экономико-географическое положение регионов России влияло на динамику правомочий региональной собственности. При прочих равных условиях, «чужие» бизнес-структуры быстрее проникали в центральные, приграничные, транзитные регионы, а не периферийные. Анклавное (или эксклавное) экономико-географическое положение регионов упрощало инновационные эксперименты с региональными конфигурациями прав собственности.
Производство новых прав собственности в региональном масштабе нелегко обеспечить для транзитного или центрального региона. В этом случае всегда велики затраты на строительство «охранных» рубежей, без которых новый институт может быть размыт в консервативной окружающей среде соседних регионов.
«Барьерное» островное, анклавное положение является поэтому естественным преимуществом региона, обеспечивает «лабораторные» условия для институциональных инноваций без всяких усилий. Природа региональной собственности здесь может проявиться максимально отчетливо, потому что само изолированное положение территории помогает региональной власти исключить «чужие» бизнес-структуры и активно воздействовать на динамику правомочий собственности.
При благоприятном стечении обстоятельств, когда местная власть не нацелена на поиск ренты и организована по типу открытого акционерного общества, здесь легче, чем в других регионах, создать регион-собственник. В неблагоприятном случае анклавность региона упрощает укоренение модели власти по типу закрытого акционерного общества, нацеленной на единоличный поиск ренты на привлекательных активах территории. Таков был случай Магаданской области при Губернаторе В.И. Цветкове.

Пример. Магаданская и Калининградская области: собственность на «острова»
Островное положение Магаданской области упростило создание института особой экономической зоны, которую можно рассматривать как эксперимент с региональными правами собственности (предприятиям внутри зоны предоставлялись льготы по некоторым федеральным налогам). Однако новые права контроля были использованы региональной властью для присвоения доходов от использования самых привлекательных участков недр.
Мировой опыт свидетельствует, что обособленные от метрополии регионы-анклавы часто имели более продвинутые правомочия собственности, чем соседние с ними страны и сама материнская территория. Таков, например, случай штата Аляска, который обладает правомочиями контроля природных ресурсов на трети своей территории - значительно более сильными, чем соседняя канадская территория Юкон. Однако в случае российского эксклава Калининградской области мы наблюдаем противоположную картину: здесь региональные права собственности на землю и недра слабее, чем в соседних странах Литве и Польше.
Фактор эксклавного экономико-географического положения Калининградской области затормозил развитие института земельной собственности. Дилемма «свои-чужие»[46] ввиду отрезанности территории от «материковой» России приобрела здесь исключительную остроту, нехарактерную для обычного российского региона (см. пример в разделе 1.2.1.).
Этнические факторы оказывали значительное воздействие на динамику региональных конфигураций прав собственности. Этническая структура населения региона интегрально схватывает сразу многие особенности региональной общности людей - специфику мышления и восприятия, конфессиональные предпочтения, совокупный запас предпринимательской энергии, тип демографической динамики.
В максимальной степени этнические особенности проявились в динамике правомочий собственности на участки пространства, на земельные ресурсы (активы со свойствами протяженности). Нормы обычного права, традиционное жизнеобеспечение аборигенных для данной территории народов воздействовали на преобразования отношений земельной собственности; в одних случаях сковывали, сужали маневр для земельной реформы, в других, наоборот, его расширяли.
Пример. Собственность на землю в разных республиках России
Четыре республики - Удмуртия, Дагестан, Марий Эл и Башкортостан дольше всех не соглашались с введением частной собственности на землю.

С другой стороны, республики Бурятия, Татарстан, Коми, Карелия, Чувашская, Хакасия ранее других отказались от монополии государственной собственности на землю, признав необходимость многообразия форм земельной собственности, - государственной, муниципальной, частной еще до введения земельного кодекса Российской Федерации.

(привычках и обычаях), определяющих взаимодействия людей по поводу основных региональных ценностей. Проблема своих и чужих здесь проявляется как противопоставление правомочий на землю и пространство своего и чужих тейпов, своего тейпа и пришлого населения.
Типы регионов по конфигурациям прав собственности Поскольку ключевое противоречие региональной собственности - это антагонизм своих и чужих агентов экономики (которые понимаются по-разному в разных регионах и в разные периоды времени), естественно именно на его основе и предложить группировки российских регионов. Для упрощения задачи нужно сделать два допущения.
Первое, что тип совокупных региональных прав собственности определяется по ключевым, наиболее ценным активам данного региона (в одном случае - природные ресурсы, в другом - материальные, в третьем - интеллектуальные, могут быть финансовые). Второе, во всех случаях под чужими подразумеваются внешние собственники в виде крупных корпоративных бизнес-структур Москвы и других регионов, иностранных инвесторов, федеральных министерств и ведомств; своими считаются все собственники, находящиеся внутри контура региона (как менеджеры-непосредственные владельцы предприятий, так и региональные бизнес-структуры, которые завладели другими местными предприятиями в процессе передела их имущества).
Можно выделить три группы российских регионов: регионы, у которых в структуре региональной собственности преобладает контроль аутсайдеров над основными активами; регионы относительного паритета инсайдерской и аутсайдерской собственности; территории с доминирующей собственностью инсайдеров.
Внутри первой группы можно выделить подтип экспортоориентированных северных регионов (например, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Сахалинская область, Красноярский край, Мурманская область) с высокоценными ресурсами, капиталоемкими для отработки, в которых расположены добычные предприятия интегрированных бизнес-групп. В большинство из них внешние инвесторы пришли в середине 1990-х гг., в некоторые по причине ожесточенного сопротивления местной власти и недавнего открытия месторождений высокорентабельных ресурсов - в последнее десятилетие. Обширные пространства тундровой и таежной зоны являются территорией традиционного проживания коренных народов, которые в последние годы предъявляют свои права на земельные ресурсы и ресурсы недр. В структуре активов доминируют природные ресурсы общественной (государственной) собственности. Типична сильная исполнительная власть «открытого» типа.

Второй подтип первой группы - сориентированные на внутренний рынок, обычно компактные области (например, Смоленская, Курская, Рязанская, Тульская, Московская, Ленинградская, Самарская, Кемеровская, Томская, Астраханская), расположенные преимущественно в Центральной России и Сибири, лесной и степной зонах, где размещены крупные предприятия - угленефтедобывающие и обрабатывающей промышленности (автомобилестроения, металлургии, химической), которые входят в состав крупных вертикальных и горизонтальных интегрированных бизнес-групп. В структуре экономики обособляется корпоративный сектор внешних собственников, относительно благополучный, и кризисный сектор, предприятия которого находятся в инсайдерской собственности (значительна доля убыточных). Для исполнительной власти характерен открытый тип, возможен вариант централизованного и децентрализованного управления.
Внутри второй группы можно выделить подтип северных регионов (например, Магаданская, Архангельская области, Республика Карелия) со среднекапиталоемкими в отработке дисперсными ресурсами россыпного и рудного золота, лесными, рыбными, обращенными на внутренний и внешние рынки, обширными пространствами тундровой и таежной зоны в общественной собственности. Крупных бизнес-структур мало или вообще нет. Модели исполнительной власти разнообразны, встречаются открытый и закрытый, централизованный и децентрализованный типы управления.
Другой подтип - это относительно компактные регионы (например, Калининградская, Новгородская, Ростовская области, Краснодарский край) агро- индустриальной специализации (средняя по размерам предприятий пищевая и другие отрасли обрабатывающей промышленности), обращенные преимущественно на внутренний рынок, - лесной и степной зоны. Крупных бизнес- структур нет. Модели исполнительной власти разнообразны, встречаются открытый и закрытый, централизованный и децентрализованный типы управления.
Внутри третьей группы можно выделить три подтипа регионов. Первый образуют экспортоориентированные республики Татарстан, Башкортостан и Саха-Якутия, в которых расположены стадии добычи и переработки уникальных ресурсов крупных местных (до недавнего времени в Якутии) бизнес- групп. Модели региональной власти тяготеют к закрытому централизованному типу.
Второй подтип - это области и края лесной зоны (например, Хабаровский край, Ивановская, Кировская, Псковская, Пензенская области, Еврейская автономная область), экономику которых образует ранее профильное, теперь разрушенное ВПК-машиностроение, предприятия легкой, пищевой промышленности, обращенные на внутренний рынок. Крупных бизнес-групп практически нет. Региональная власть чаще организуется по открытому децентрализованному типу.

Третий подтип - это республики и области (например, Амурская область, республики Тыва, Марий Эл, Мордовия) аграрного профиля, пищевой промышленности, недавно возникшего машиностроения, сориентированные на внутренний и внешний рынки. Крупных бизнес-групп практически нет. Региональная власть организуется по закрытому централизованному типу.
Оптимизация региональных схем контроля над основными ресурсами обеспечивает формирование региона-собственника. Для каждого описанного типа российских регионов путь к нему, его наполнение в конкретных признаках, безусловно, специфично. На опыте штата Аляска мы можем сегодня обозначить, как выглядит регион-собственник для территорий первой группы первого подтипа.
Регион-собственник - это экономическая система, в которой общество коллективно владеет экономическими активами в виде природных ресурсов, но при этом ресурсы разрабатываются частным сектором, чтобы эффективность рыночной системы работала на наращивание регионального богатства и занятости жителей региона[47]. Регионами-собственниками можно считать греческие города-полисы, Великий Новгород времени новгородского вече, другие обособленные политико-экономические анклавы с сильным народовластием в вопросах экономической политики.
Можно выделить четыре основных блока, формирующих регион-собственник: 1) общественная собственность на ключевые природные ресурсы; 2) региональная власть, подотчетная местной общности людей; 3) партнерство региона с крупным бизнесом в разработке природных ресурсов; 4) сплоченная региональная общность людей.
Ядром конструкции выступает динамичная экономическая концепция общественной собственности на природные ресурсы, которая формирует общность поведения людей, обеспечивает сплочение жителей территории не по материальным объектам (региональная интегральная госкорпорация, целостная дорожная трасса и др.), а по поведенческим признакам - по общему отношению к региональному богатству.
Пример. Опытный образец: институт региональной собственности на Аляске
Ресурсы общественной собственности не работали раньше, когда Аляска была федеральной территорией, когда массированно использовались рыбные запасы внешними структурами, но стали работать, когда произошло совмещение идеи штата с идеей общественной собственности в региональном до
ступе. Региональная собственность как полнокровные права нового штата на треть территории была задокументирована в законе о его образовании.
После начала отработки крупнейшего в западном полушарии нефтяного месторождения Прадхо-Бей, обнаруженного на землях, принадлежащих Аляске, энергия общественной собственности включилась в развитие нового штата. Помогла предельная, бескомпромиссная отчетливость обособления общественной собственности на главные природные ресурсы - на федеральную и региональную, проведенная в первое десятилетие жизни нового штата. Собственность Аляски вышла из замороженного состояния, в котором она была до начала 1960-х гг., и очень быстро стала реальной участницей процесса экономического развития.
Институт общественной собственности на природные ресурсы (региональная собственность на недра) оказался способен, в условиях Аляски, через бюджетную систему и фонды преобразовать исходные нефтяные активы в новые формы, которые могли использоваться максимально эффективным образом. В 1970-1990-е гг. масштаб вовлечения общественной собственности, способной к трансформации в капитал, акции, облигации, дивиденды, в региональный оборот, - постоянно увеличивался. Сформированная в штате схема прав собственности обеспечила приобщение всех жителей к нефтепромышленному освоению, их широкое соучастие в обсуждении его темпов, направлений, а через дивидендную программу траст-фонда - и в распределении доходов от региональной собственности.
Опора общественной собственности - политические и экономические институты, которые способны формировать прозрачные демократичные процедуры распределения нефтяных активов и нефтяных доходов, гарантировать использование, а не растрату ресурсов в общественной собственности в интересах всех граждан штата (общественная инфраструктура, дивиденды траст- фонда и др.). Эта подотчетная населению власть, конституционная демократия, построенная на основе закона, поддерживаемого обособленной и некоррумпированной судебной системой - гаранты единства интересов региональной власти и жителей региона. Исходный основной документ общественного договора власти и населения, который обеспечил легитимность производства новых прав собственности штата на землю и недра, - Конституция Аляски, принятая в 1958 г., за 15 лет до развертывания масштабного нефтепромышленного освоения. Ее инновационный характер, абсолютно пионерный во многих статьях по сравнению с конституциями других штатов, стал результатом коллективного творчества молодых интеллектуалов - мигрантов на Аляску.
Региональная власть от имени всех жителей штата осуществляет невиданные по масштабам и многообразию трансформации активов «нефтяные ре- сурсы-финансовый капитал-целевые фонды социального и экономического
развития Аляски». Именно она отвечает за превращение активов общественной собственности в капитал. Размер этих активов и многообразие форм оборота постоянно возрастает, что увеличивает бремя ответственности власти. Постоянно происходит частичное делегирование этих функций госкорпорациям, созданным при департаментах власти, для того чтобы обеспечить наиболее эффективное использование трансформированных активов.
Информационная оснащенность региональной власти усиливает исключительность прав штата-собственника. Контроль региона-собственника начинает простираться и на участки земель и недр других собственников, не в смысле вмешательства, но в смысле требований по отчетливой информации об имеющихся там активах. В итоге рождается ясное представление обо всей региональной собственности на всем пространстве штата, не только на тех участках и землях, которые законодательно ему принадлежат.
Федеральный центр проявляет толерантность и доверие к экспериментам региона-эксклава, обеспечивает постоянство установленных правил по правам собственности штата. Периодически принимаемые федеральные законы о новом распределении участков земель Аляски между собственниками инициируют их оборот и трансформацию собственности, создают условия необходимой «встряски», нового взаимодействия активов разных собственников, для повышения общего динамизма экономического развития.
Местная демократически избранная региональная власть состоит в динамичном партнерстве с крупными бизнес-структурами, которые под управлением власти используют ресурсы общественной собственности в интересах всех граждан Аляски. Партнерство рыночного и государственного сектора является динамичным феноменом, многократной процедурой в процессе превращения природного актива в капитал.
Итоговая схема прав собственности, когда право на крупнейшее месторождение Прадхо-Бей принадлежит двум компаниям-конкурентам, стала итогом длительных дискуссий и была найдена не сразу. Обсуждались, например, варианты формирования конкурентной среды за счет привлечения десятков малых нефтяных компаний. Однако для экстремальных условий Арктики наименьшие издержки нефтедобычи могут обеспечить только крупные компании. Так возник компромисс общественной собственности, крупных частных корпораций, находящихся в состоянии конкуренции друг с другом, под контролем общества в лице подотчетной населению региональной власти.
Регион-собственник нельзя свести к чисто экономическому феномену новых конфигураций прав региональной собственности на недра, ключевые природные ресурсы. Здесь задействовано общество. Собственность на природные ресурсы не разъединяет, а объединяет всех членов местного сообщества. Без сплочения региональной общности людей регион-собственник был
бы невозможен. Сплочение первоначально возникает на общем раздражении против внешних крупных бизнес-структурам, которые в колониальной манере эксплуатировали рыбные ресурсы территории Аляски в 1920-1940-е гг., на неприятии сложившейся ситуации. В дальнейшем сплочение поддерживается постоянными широкими консультациями власти и населения, структур гражданского общества по ключевым вопросам текущего социально-экономического развития. Малая численность населения штата, его высокая внутренняя мобильность обеспечивают низкие издержки коллективного действия и способность к быстрой самоорганизации, нейтрализуют угрозы коалиционного лоббизма.
Выбранное демократическое правительство сильной региональной власти, подотчетной населению, управляет развитием крупных корпораций, которые эксплуатируют ресурсы в общественной собственности, а часть доходов от их использования справедливо распределяется среди всех жителей. Ресурсы общественные, собственность региональная, добыча частная, распределение нефтяной ренты общественное, контроль региональной выборной власти, которая сама находится под контролем сплоченной местной общности людей. Так выглядит схема региона-собственника в случае штата Аляска.
На общественных ресурсах, на земельных участках, находящихся в собственности штата, «сидят» две конкурирующие рыночные структуры, которые обеспечивают накопление регионального продукта; его распределение и использование осуществляется через региональный бюджет и по каналам государственных корпораций, созданных при региональной власти.
Общественные ресурсы отданы частному сектору, но дивиденды получают все жители через меры социальной политики, которая уравновешивает частный характер производственной деятельности на общественных ресурсах. Налицо диалектика общественного и частного.
В процессе движения исходной нефтефинансовой цепочки от зарождения до расходования и накопления в штате, происходят постоянные трансформации активов, которые сопровождаются изменениями прав собственности «общественная-частная-общественная-общественно-корпоративная». Хотя можно было бы «тянуть» одну общественную собственность или одну частную собственность на нефтяные и ими образуемые финансовые активы до конца, вдоль всей цепочки; постоянные изменения правомочий собственности внутри контура «ресурсы-деньги-товары», как свидетельствует опыт штата Аляска, оказываются эффективнее.
Полярная альтернатива региону-собственнику - регион-колония, в котором действуют многочисленные механизмы отчуждения местной общности людей от основных ценностей территории. Для определения его сущностных
черт на примере современных регионов России[48] можно использовать четырехблоковую схему (собственность-власть-бизнес-общность людей), которая применялась для характеристики региона-собственника.
Для региона-колонии характерны предельно ослабленные правомочия собственности, которые могут проявляться в различных формах. Например, как абсолютное доминирование внешних собственников в виде преобладания федеральной собственности в структуре общественной собственности на главные активы (например, предприятия федеральной собственности производят более 60 % общего объема промышленной продукции, или более 85 % площади региона является федеральным военным резервом); или полное подчинение региональной политико-экономической системы интересам внешних крупных бизнес-групп.
Другой вариант - это крайняя нечеткость спецификации правомочий собственности на земельные ресурсы и участки пространства между данным регионом и его экономически более сильным соседом, «своими» и «чужими». Понятно, что сильный партнер всегда выигрывает от недоопределенности прав контроля.
Пример. Московская область и Бурятия: пагубные последствия нераз- веденных полномочий
Такова, например, ситуация в отношениях между Московской областью и Москвой. Спецификация прав собственности на основные активы области шла очень медленно и трудно, с колоссальными трансакционными издержками (длительными судебными разбирательствами, правовыми конфликтами) в результате несостыкованности законодательства области и города Москвы. По причине ослабленности прав собственности области на ресурсы пространства региональный бюджет недополучал значительную часть положен- ческой ренты.
В Республике Бурятия не разведены правомочия с федеральным центром в вопросах контроля, экологической защиты прибайкальских территорий и с Иркутской областью в вопросах распределения гидроэнергетической ренты, образуемой на каскаде Ангарских ГЭС. Она присваивается единолично ОАО «Иркутскэнерго» и дружественными ему хозяйствующими субъектами. Верхние места основного водосбора находятся на территории Республики Бурятия. Нижние места (размещение плотин и каскада ГЭС) - в Иркутской области. Понятно, что без «верхних» не было бы прибыли и у «нижних». Компенсации же Иркутской ГЭС несопоставимы с убытками, причиняемыми природе
и прибрежному хозяйству Республики Бурятия по причине повышения уровня Байкала.
Еще один вариант - это незащищенность, «подавленность» прав работников в основных для экономики, профильных видах деятельности, их притес- ненность уже не по внешним, а внутренним, региональным причинам.
Пример. Тыва и Мордовия. Бесправные производители
В аграрной Республике Тыва главным занятием селян продолжает оставаться скотоводство; более 70 % стада находится у индивидуальных владельцев - чабанов. Кражи скота (налеты банд грабителей на отдаленные стоянки чабанов) были характерны для всей Республики. Например, в 1999-2000 гг. ежегодно официально регистрировалось более 1200 краж (всего около 7 тыс. голов домашних животных).
Созданные властью Республики Мордовия региональные конфигурации прав собственности в начале нулевых годов были направлены против агропроизводителей. Перерабатывающие предприятия по зерновой и сахарной группе были сверхприбыльны. Образуемая здесь рента от местной и внешней продажи спирта, водки, сахара присваивалась «уполномоченными» структурами и слабо работала на поддержку сельхозпроизводителя. Сельскохозяйственные предприятия функционировали в жесткой среде низких цен, запретов самостоятельного выхода на поволжские рынки, отсутствия прав на остаточный доход их переработанной продукции. В результате экономическое поведение наиболее активных предпринимателей в агробизнесе частично сдвигалось в сторону теневой деятельности, крестьянско-фермерские хозяйства отказывались от земли, сельские работники массированно мигрировали в города Республики.
Поведение власти региона-колонии, как правило, нацелено на краткосрочное присвоение ренты от общественных ресурсов узкой группой высших менеджеров. Здесь могут получить распространение две формы колониализма: внешний, когда власть вместе с крупными бизнес-структурами соучаствует в присвоении сверхдохода от наиболее прибыльных активов; или внутренний, когда сама местная власть формирует правила игры, отчуждающие местное население от ресурсов территории и образуемого при их эксплуатации дохода.
Отношения власти, местного сообщества с крупными бизнес-структурами в случае региона-колонии - подчиненные, официальные соглашения и договоренности несут печать зависимости, политической и экономической слабости территории, нередко формальные нормы и правила взаимодействия
местной власти и внешнего бизнеса заменяются неформальными и явно невыгодными для местного сообщества.
Предельное отчуждение местного сообщества от активов территории, отсутствие даже ограниченных прав контроля над их использованием изменяют его экономическое поведение. Например, жители аграрных республик начинают отказываться от собственности на земельные доли, которой они активно добивались ранее. Муниципальные власти нефтегазовых территорий тормозят согласование участков добычи для ресурсных корпораций («если у нас нет прав соучастия в распределении ресурсной ренты, нет и желания содействовать экологически опасной добычной деятельности на территории»).
Утрачиваются стимулы заботиться о сохранении ландшафтов и качестве окружающей природной среды. Утверждается установка на временное проживание на данной территории. Назовем такой тип поведения «наемничество» - в противовес чувству собственника, хозяина, которое овладевает общностью людей в регионе-собственнике. В пределе регион-колония приводит к полной утрате идентичности в местной общности людей и ее распаду на отдельные конфликтующие кланы и коалиции.
Для региональной собственности фундаментальное противоречие - между своими и чужими собственниками на активы территории. Его острота изменчива во времени - в разные периоды экономического развития, и в пространстве - между отдельными регионами. В современных российских регионах, ввиду того что процессы трансформации государственной собственности начались по историческим меркам совсем недавно, оно часто имело и имеет остроконфликтный характер. Как показывает зарубежный опыт, компромисс здесь возможен и достигается в концепции региона-собственника.
Вместо лобового противодействия приходу внешних инвесторов, здесь заново открывается потенциал общественной собственности, которая способна при сильном контроле местной власти обеспечивать эффективные трансформации дохода от активов, эксплуатируемых корпоративными структурами, в финансовые ресурсы территории, которые распределяются в интересах ее жителей как коллективных собственников через инструменты социальной политики. Прорисовка исключительности прав местного сообщества на активы достигается здесь не в первичном праве на их использование, но в еще более важном праве на доход от их эксплуатации.
Стартовым условием последующих внутрирегиональных эффективных трансформаций является интегральная схема прав собственности на ключевые по ценности активы, которая может получать структурное оформление в виде госкорпорации регионального развития, конкурирующих крупных или одной монопольной бизнес-группы, регионального рынка.

Подбор экономической структуры, способной максимально эффективно в интересах местного сообщества эксплуатировать основные богатства, зависит от особенностей конкретного актива территории. В одном регионе это могут быть нефтяные ресурсы в коллективной общественной собственности, и тогда целесообразен приход одной или нескольких крупных ресурсных корпораций. В другом регионе - лесные ресурсы, которые могут отрабатываться частными крупными структурами или госкорпорациями экономического развития. В третьем - активы недвижимого имущества, вводимого в легальный оборот институтами регионального рынка жилья.
Чем точнее к специфике главных активов территории удается настроить систему «региональная собственность-модель региональной власти-бизнес- структуры- владельцы активов», тем больше шансов обеспечить эффективные трансформации активов в капитал[49], объект дальнейшего оборота внутри регионального контура.
Даже на фоне одной сохраняющейся формы собственности на активы реальные права контроля от использования дохода могут меняться радикальным образом. И здесь фундаментальна роль региональной власти - сторожа активов региона, которая от лица местной общности людей работает на сохранение сильного контроля над ними, не позволяет им ослабнуть ни при каких внешних обстоятельствах.
Угрозы отчуждения местных жителей от главных активов на территории преодолеваются мерами социальной политики региональной власти, которая возвращает собственность людям. Именно в широко понимаемой социальной политике заключены гарантии того, что собственность в региональном контуре вернется людям. Отчуждение местных жителей от активов на старте, при приходе внешнего собственника, преодолевается впоследствии в процессе трансформации дохода от актива и его широкого распределения внутри сообщества людей. Поэтому критерий социальной дифференциации исключительно важен для оценки эффективности финального распределения дохода и всей сложившейся в регионе конфигурации прав собственности. Чужие собственники при подотчетной местной власти и сплоченном местном сообществе могут обеспечить социальное равенство внутри него эффективнее, чем свои собственники при непрозрачности местной власти и фрагментиро- ванности местного сообщества.
Сплоченность местного сообщества необходима для успешной реализации концепции региона-собственника.
Императивы постиндустриального развития приводят к тому, что, наряду с традиционными активами, в регионах все в большей степени возвышаются
новые активы - информационные, интеллектуальные, ресурсы знания. Это означает, что регион-собственник нового типа может быть создан только при отчетливой спецификации интеллектуальной собственности, прав на информационные ресурсы. 
<< | >>
Источник: Замятина Н.Ю. А.Н. Пилясов. Россия, которую мы обрели: исследуя пространство на микроуровне. 2013

Еще по теме Региональная собственность вРоссии: свои и чужие:

  1. ГЛАВА 21 СВОИ И ЧУЖИЕ
  2. ГЛАВА 21. СВОИ И ЧУЖИЕ
  3. Чье пространство? Региональные конфигурации прав собственности и траектории развития регионов России
  4. Часть 1 Внутрь черного ящика регионального развития: местная власть, местная собственность, местное сообщество
  5. ДРУГОЙ И ЧУЖИЕ КРАЯ
  6. Глава 17 ПРАВА НА ЧУЖИЕ ВЕЩИ
  7. ГЛАВА IV. ЧУЖИЕ РЕЛИГИИ, РАСПРОСТРАНЕННЫЕ У ТЮРКОВ ДОИСЛАМСКОГО ПЕРИОДА
  8. Права на чужие вещи.
  9. § 69. Понятие прав на чужие вещи
  10. 31. Понятие и содержание права собственности. Норма и виды собственности.
  11. Лекция 14 ПРАВА НА ЧУЖИЕ ВЕЩИ ( I U R A IN RE ALIENA)
  12. Глава 4 Права на чужие вещи (iura in re aliena)
  13. Свои родные...
  14. Выполняйте свои обещания
  15. I.2. «Чужие» — воинственные противники или культурные герои?
  16. «МОГУ ЛИ я ПРОПОВЕДОВАТЬ СВОИ ЦЕННОСТИ?»
  17. «ПРАКТИКУМ «ЗАЩИТИ СВОИ ПРАВА»120
  18. Как оформить свои публикации?
  19. Умеете ли вы излагать свои мысли?