загрузка...

Россия, которую нужно обрести: необходимые северные институты управления собственностью


Региональная собственность: северная специфика Ключевая проблема развития ресурсных, преимущественно северных, территорий России - проблема «управления общим» (governing the commons). От того, насколько эффективно построена система северного природопользования, напрямую зависит устойчивость социально-экономического развития регионов Севера и Арктики России.
Многочисленные работы одного из авторов по справедливому распределению ресурсной ренты, о правах коренных малочисленных народов Севера на землю и ресурсы в местах традиционного проживания, об институциональных механизмах борьбы с истощением природных активов Севера увязаны с одной ключевой темой - развитием и управлением ресурсами общей собственности. Только подход к изучению развития северных регионов на теоретической платформе управления ресурсами общей собственности способен обеспечить необходимую широту и глубину понимания явных и скрытых пружин роста и развития этих территорий, причин энергии или апатии местного сообщества, позволяет найти институты и инструменты справедливого и эффективного распределения созданного здесь общественного богатства.
Первым, кто замечательно показал это, был У. Хикл, который в своей кни- ге[50] всю экономическую историю штата Аляска представил как непрерывную череду усилий по использованию ресурсов общей собственности в интересах ее жителей (подробнее пример описан во врезке в предыдущем разделе).
Выполненные в течение полувека работы Элинор Остром[51], с другой стороны, посвящены не одному ресурсному региону, а десяткам локальных ресурсных мест, в которых местные сообщества научились эффективно управлять общим, не подрывая естественных основ своего существования. Несмотря на географические, этнические, социальные и экономические различия этих мест, автор показывает, что существуют общие факторы успеха,
которые позволили местным сообществам избежать потери ресурсной ренты, уменьшить неопределенность и конфликты по поводу распределения прав на природные ресурсы.
Главный прорыв, обеспеченный работами Э. Остром, состоял в том, чтобы рассматривать проблему ресурсов общей собственности совместно с исследованием местных сообществ, которые вовлечены в управление и использование этих ресурсов. Уровень местного сообщества обязательно должен быть учтен при любых попытках создать систему эффективного управления природными ресурсами общей собственности[52]. Ведь о чем работы Э. Остром? Что местные сообщества могут быть более эффективными в установлении институтов регулирования природопользования, чем рынок или государство. Что вообще управление ресурсами - это социальный феномен, который направлен на человека, на местное сообщество.
По многим причинам использование теоретических достижений в области управления ресурсами общественной собственности исключительно актуально для северных регионов России. Ведь от того, насколько эффективно они используются, напрямую зависит благосостояние местных сообществ и устойчивость социально-экономического развития северных территорий. По сравнению с советским периодом пионерного освоения Севера, современные проблемы управления природными ресурсами стали существенно сложнее по причинам истощения многих месторождений, нередкого увеличения нагрузки на биологические ресурсы общей собственности ввиду возросшей мобильности населения, давления факторов глобализации, глобальной конкурентоспособности на основных хозяйствующих субъектов - ресурсные корпорации Севера.
С другой стороны, сложившаяся сеть северного расселения, доминирование в ней малых и средних городских поселков и городов формирует естественные предпосылки для приближения местных сообществ к ресурсам общей собственности. По данным переписи населения 2002 г., зона Севера характеризуется повышенной долей поселков городского типа в общем числе городских поселений (70,3 % в сравнении с 62,3 % в России) и городского населения (16,5 % в сравнении с 9,9 % в России) зоны Севера. Из 148 городов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, абсолютное большинство - 114, или 79,1 %, являются малыми (табл. 7).
Укоренение собственности В первое десятилетие перехода национальной экономики от плановой, административно-командной модели к рыночной многим казалось, что примене
ние институтов рынка автоматически обеспечит эффективность северного природопользования, преодолеет отчуждение людей от природных ресурсов, которое сложилось еще в советское время (вспомним, что благосостояние северных сообществ было лишь косвенно увязано с эффективной деятельностью местных ресурсных комбинатов). Но теперь, спустя два десятилетия радикальных экономических преобразований в России, мы понимаем, что ни централизованные государственные, ни рыночные системы природопользования не способны обеспечить решение проблемы эффективного использования общественных ресурсов. Необходимо сочетание инструментов и механизмов, как рыночных и государственных, так и от местного сообщества. Нет одного решения проблемы эффективного использования общих ресурсов, но есть множество конкретных решений, адаптированных к специфическим условиям места и времени.
Таблица 7
Роль малых городов и поселков городского типа в структуре городских поселений (по данным переписи населения 2002 г.)62


Поселки городского типа

Малые города

Доля пгт в общем числе городских поселений, %

Доля жителей пгт в общей численности городского населения, %

Доля малых городов к общему числу городов, %

Доля малых городов в общей численности городского населения, %

Россия
Север в границах районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей

62,6 (1842 всего) 9,9 70,3 (350 всего) 16,5

69,9 (768 малых 16,6 городов)
79,1 (117 малых
городов) 40,0


Об этом хорошо сказано в книге Э. Остром: «Лозунг о необходимости установить права частной собственности ничего не говорит нам о том, как должен быть определен соответствующий пучок прав, как будут измеряться различные характеристики соответствующих благ, кто будет нести издержки по исключению из числа допущенных к использованию ресурса тех, кто не является его владельцем, как будут разрешаться конфликты по поводу прав собственности, как будет организована реализация конечных интересов владельцев прав на ресурсную систему... Лозунг о жизненно необходимом централизованном регулировании ничего не сообщает нам о способах организации соответствующего агентства, о составе его полномочий, о том, каким образом будет обеспечено такое положение дел, при котором агентство не выйдет за границы своих полномочий, о том, как будут отбираться его служащие и как они будут мотивироваться на выполнение своей работы, о том, как будет организован надзор за их деятельностью и какой будет система поощрений и санкций»[53].

Для эффективного управления ресурсами общей собственности мало просто сделать идеологический выбор в пользу рынка или централизованного планирования. Огромное значение имеют институциональные детали, филигранный и трудоемкий подбор (проектирование) оптимального для местных условий экономического института - определение границ его применения, санкций за нарушение, процедур разрешения конфликтов и др. Исключительно важно иметь постоянно обновляемую информацию о состоянии природных ресурсов, форме и интенсивности их эксплуатации. Пренебрежение этой работой неизбежно приводит к коллапсу ресурсного промысла (в результате истощения и подрыва ресурсной базы) и рядом с ним расположенного местного сообщества.
Пример. Нефтедобыча в Муравленко: институты в борьбе с истощением недр
Понимание, что истощение природных активов требует внедрения не только технологических, но и институциональных новшеств, постепенно приходит к хозяйствующим субъектам на российском Севере. Например, на юге Ямала, в районе монопрофильного города Муравленко, ресурсные компании первоначально боролись с падающей отдачей технологическими методами: в сотрудничестве с крупнейшими нефтесервисными компаниями мира - Halliburton, Schlumberger, Baker Hughes - были реализованы программы повышения нефтеотдачи в результате бурения горизонтальных скважин, зарезки боковых стволов, современных ГИС-методов строительства новых и ремонта старых скважин. Однако параллельно борьбу с падающей нефтедобычей ведут путем институциональных реформ. В результате децентрализации экономических полномочий ОАО «Газпромнефть-Ноябрьскнефтегаз» созданы однородные бизнес-единицы с унифицированной системой управления, со значительными финансовыми и экономическими правами и максимально приближенные к местам основных промыслов.

Значительный потенциал имеет передача крупными нефтедобывающими организациями малым фирмам нерентабельных месторождений и малодебит- ного фонда скважин для более полной отработки истощенных и малых по запасам месторождений нефти. Предполагается, что при внедрении налоговых стимулов и льгот для малых субъектов хозяйствования это позволит существенно продлить жизненный цикл нефтегазовых месторождений Ямала.
Однако на самом деле вопрос стоит шире и мощнее. Как создать институты, которые смогут преодолеть отчуждение местных сообществ от ресурсов территории, обеспечат их социальное укоренение, как commodities превратить в commons - сугубо потребительские свойства ресурсов трансформировать в ценностные, сердцевинные для жизнеобеспечения местных сообществ? Можно назвать это стратегией социализации природопользования, нацеленности на обеспечение долговременного устойчивого развития местных сообществ территории добычи.
Почему для северных территорий этот вопрос стоит острее, чем где-либо? Да потому, что здесь как нигде велики разрывы между объемом формируемого за счет природных ресурсов валового регионального продукта на одного жителя и подушевым доходом. Этот контраст можно интерпретировать и как предельную степень отчуждения людей от ресурсов. Эффективное управление ресурсами общей собственности и призвано вернуть ресурсы людям, обеспечить более полное и справедливое распределение природной ренты. А решить проблему отчуждения можно только на местном уровне, вовлекая местное сообщество в процессы управления ресурсами общей собственности.
Парадоксальным образом в век глобализации существенно большее, чем ранее, в индустриальное время, вовлечение местного сообщества в управление природопользованием оправданно и рационально[54]. Формы для этого могут быть самыми разнообразными: превращение всех жителей в соакцио- неров компаний, которые ведут отработку ресурсов недр, новые инструменты и механизмы финансово-бюджетной политики (например, ресурсный траст- фонд, в который поступает часть средств от ресурсных платежей территории), соуправление природными ресурсами с государством. Характерным является основной вектор поиска - как превратить ресурсы из обезличенных, отчужденных - в местные, социально укорененные, подлинно общие.
Российские ученые о социализации природопользования Разработка проблемы управления ресурсами в общественной собственности в СССР-России началась с признания необходимости социализации процесса

природопользования, внесения в него более сильного социального контекста. Эти работы были выполнены в конце 1980-х - начале 1990-х гг. под сильным влиянием зарубежных коллег. Значительную роль в исходной постановке проблем, определении границ применения зарубежного опыта и конкретных линий преобразования производственного советского природопользования в социальное принадлежит уральской школе региональной экономики, работам В.П. Пахомова, В.Г. Логинова, А.Г. Шеломенцева и др. Из последних работ этой школы отметим защищенную в 2009 г. докторскую диссертацию В.Г. Ло- гинова[55]. Однако потенциал местного сообщества в соуправлении природными ресурсами, в придании схемам их использования более устойчивого и долгосрочного характера не был раскрыт в явном виде.
В соседней новосибирской школе региональной экономики в этот же период появились сильные работы В.А. Крюкова и других по нефтегазовым ресурсам, механизмам и институтам, способным обеспечить российскому нефтегазовому сектору большую устойчивость, по институтам более справедливого распределения природной ренты в интересах коренных малочисленных народов Севера[56]. Но и здесь в силу объективных причин, прежде всего отсутствия практической работы в России в данном направлении, постановка проблемы управления ресурсами в общественной собственности не вышла на уровень предложений, как формировать регион-собственник.
В последние годы появились работы по возобновимым ресурсам России, в которых подробно характеризуется передовой зарубежный опыт привлечения местных сообществ к делу управления ресурсами общей собственности. Например, И.А. Клейнхоф пишет в своей докторской диссертации, что площадь общинных лесов в Швеции составила в 2008 г. около 730 тыс. га, - шестое место среди крупнейших собственников лесных земель в стране. Государство обеспечивает правовую базу для деятельности общин, регулирует деятельность в общинных лесах, выполняет контрольные функции. С другой стороны, общины как хозяйствующие субъекты имеют достаточную автономию, чтобы сотрудничать с отдельными участниками рынка лесных товаров, принимать независимые решения. Отмечается, что потенциал собственности местных сообществ на лесные ресурсы в России имеет при формировании полноценного гражданского общества значительные перспективы[57].

Для придания большей целостности и систематичности усилиям российских ученых в сфере выработки современных концептуальных представлений об управлении ресурсами в общественной собственности - с учетом зарубежной передовой практики и российских реалий - остро необходим учебник по ресурсной экономике. В нем должны найти отражение современные подходы к этой проблеме и оценка сложившейся (крайне тяжелой) ситуации в управлении этими ресурсами в Российской Федерации. Нельзя считать иначе как парадоксом, что страна с самыми крупными ресурсами общественной собственности в мире не имеет современного учебника по ресурсной экономике, что последние систематические усилия в этом направлении предпринимались еще в советские 1980-е гг. (и во многом уже устарели). И с тех пор продвижение в комплексном взгляде на проблему ресурсов в общественной собственности весьма незначительное.
Проблемы управления российскими ресурсами общей собственности Общая сложившаяся традиция в характеристике проблем ресурсного блока российской и северной экономики - начинать с невозобновимых ресурсов, с вопросов справедливого распределения ренты, установления рациональных правил игры для недропользователей и т. д. Подразумевается, что при всех проблемах возобновимые ресурсы имеют преимущество восстановимости. Кроме того, основной доход северных территорий России и страны в целом формируется за счет невозобновимых ресурсов нефти и газа.
Нарушим эту традицию. Особый акцент поставим на многочисленных фактах, свидетельствующих о неумении устанавливать нормы и правила использования и управления лесными, рыбными ресурсами, которые относятся к природным активам открытого доступа и общественной собственности. Основанием для такого подхода служит наше убеждение в том, что по ресурсам углеводородов стране за последние 20 лет (при всех многочисленных издержках, о которых нам хорошо известно) удалось выстроить правила игры - регламент деятельности для основных хозяйствующих субъектов; но то, что происходит с управлением лесными и рыбными ресурсами иначе чем хаосом назвать нельзя. Кроме того, и зарубежные исследователи отмечают, что парадоксальным образом редкость невозобновимых ресурсов в мире весь ХХ в. уменьшалась, с другой стороны, редкость возобновимых ресурсов открытого доступа в ХХ в., наоборот, возрастала[58].
Лесной сектор России - хрестоматийный пример неумения управлять природными ресурсами в общей собственности. Пожалуй, в ресурсном блоке отраслей российской экономики еще только рыбная отрасль имеет государственный регламент той же степени несовершенства, что лесная. Возник
сильнейший перекос в последние десятилетия в этом секторе - то, что дано природой, т. е. сама древесина, еще сопоставимо с мировым уровнем, а все то, что зависит от институтов, от рукотворных усилий, провалено - например, душевые нормы потребления бумаги и картона опустились ниже показателей некоторых стран Африки и Латинской Америки.
Современная ситуация в лесном комплексе России просто отчаянная. Система управления лесами нежизнеспособна. Продукция лесного комплекса неконкурентоспособна на внешних рынках. Она там присутствует только в виде продукции низкой степени переработки, продаваемой по демпинговым ценам. Страна, которая обладает самой большой площадью лесов в мире, в возрастающей степени импортирует лесопродукцию высокой степени переработки (нередко получаемую в результате обработки российского лесного сырья, экспортируемого в развитые страны, что следует назвать иронией или трагедией). За счет импорта изделий из древесины с высокой добавленной стоимостью Россия активно субсидирует экономику стран-конкурентов на мировом рынке лесопродукции, помогая им создавать новые рабочие места и добавленную стоимость. Мировые лидеры производства лесопродукции с высокой добавленной стоимостью диктуют России правила игры в сфере лесной сертификации и торговли.
Доля нелегальных рубок в приграничных с Китаем и Финляндией регионах России доходит до 80 %. Здесь «теневой», при намеренном искажении объемов экспорта и качества древесины, вывоз леса становится основной и самой активной формой деятельности, что приводит к обвалу цен на рынках древесины соседних с Россией стран. Лесопереработка уже нескольких стран держится в значительной степени на российском сырье; одновременно они сокращают (по экологическим соображениям) собственные лесозаготовки.
По площади дубовых насаждений у России первое место в Европе, а на рынках фанерного кряжа твердолиственных пород страна не играет никакой роли. В настоящее время выгоднее продавать березовый фанерный кряж под видом балансов на экспорт, чем поставлять российским фанерным заводам.
Под видом санитарных рубок во многих лесных районах России идет промышленная заготовка деловой древесины. Под видом выгоревшего (число лесных пожаров регулярно возрастает) леса лесхозы отдают коммерческим структурам сырую здоровую древесину. Лесхозы получают денежные премии не за площади потушенных пожаров, а за их число. Объемы выполненных лесовосстановительных работ завышаются, а часть выделенных на них бюд-
69
жетных средств используется не по назначению .

Новый Лесной кодекс, который вступил в силу в 2007 г., сохранил все недостатки и недоработки предыдущих кодексов и обозначил две новые разрушительные тенденции - постепенный уход государства от выполнения функций собственника и ограничение конкуренции в лесопользовании. В ключевом для сектора нормативном акте крайне скупо и нечетко изложены фундаментальные вопросы прав собственности на лесные земли и лесные насаждения, что позволяет назвать Лесной кодекс страны главным генератором неблагоприятного инвестиционного климата в лесном комплексе России.
Экономические институты отрасли оказывают разрушительное воздействие на поведение основных хозяйствующих субъектов. Многолетнее занижение ставок лесных податей противоречит интересам собственников лесных ресурсов - граждан России - в получении максимально возможной лесной ренты и стратегическим интересам предприятий лесопромышленного комплекса (в краткосрочной перспективе они выигрывают, потому что это занижение, по сути, является формой господдержки предприятий лесопромышленного комплекса, однако в долгосрочной перспективе, не идя на инновационную модернизацию хозяйства, они обречены окончательно утратить конкурентоспособность).
Цены на древесный запас на корню в среднем по России в 30-40 раз ниже, чем в сопоставимых по природным условиям районах США, Финляндии и Швеции. По причине исходной низкой абсолютной величины лесных податей разница между лесными податями за крупномерную высококачественную и мелкую низкокачественную древесину остается крайне незначительной, что подает неверные сигналы рынку лесных товаров (формирует неверное представление об эффективности выращивания древесины разных пород и качеств) и оказывает отрицательное влияние на принятие управленческих
70
решений в лесном хозяйстве .
Другим базовым институтом лесной отрасли - основной формой отношений между лесным хозяйством и лесопользователем - стала аренда. Для многих заготовителей она является привилегией бесплатного получения права пользования участком лесного фонда без обязательств по восстановлению вырубок и уходу за лесом. Аренда, механически скопированная из канадской практики лесопользования, в российских условиях, очевидно, не отвечает целям и задачам перехода на неистощительное лесопользование и устойчивое ведение лесного хозяйства.
Некоторые институты как будто специально провоцируют теневое присвоение природной ренты в лесопользовании и, соответственно, недополучение ренты легальной. Например, в Таможенном законодательстве не закреплена обязанность участника внешнеэкономической деятельности предъявлять в таможенные органы документы, подтверждающие легальность происхождения лесоматериалов, и возможно осуществлять таможенное оформление лесоматериалов, запрещенных к вырубке[59].

Сама жизнь поставила естественный эксперимент: в СССР во всех республиках были сходные правила лесопользования. Но вот с распадом страны каждая республика установила свои собственные нормы и правила.
В России в результате двух десятилетий правовой недоопределенности отрасль чахнет на глазах. Совместное действие монополизации рынков лесных товаров, отсутствие гарантий прав собственности, неблагоприятный инвестиционный климат вызывают негативный эффект снежного кома и могут в будущем привести к коллапсу лесного комплекса России. Нельзя назвать это иначе чем современной трагедией общественной собственности в лесном секторе России, - который преимущественно расположен в северных и приравненных районах. Очень вероятным становится прогноз превращения многих лесных районов России в узкоспециализированного поставщика лесного сырья и полуфабрикатов на китайский рынок, с вытекающими из такой специализации неизбежными (полагаем, негативными) сдвигами в простран-
72
ственной структуре производства .
С другой стороны, в странах Балтии быстро установленные четкие правила игры на рынке заготовок леса и его переработки привели к ощутимому
73
прогрессу отрасли в последнее десятилетие - по сравнению с советским периодом.
Рыбная отрасль России имеет сегодня слабый регламент хозяйственной деятельности для субъектов промысла - несмотря на долгие годы обсуждения, здесь до сих пор не приняты основополагающие нормативные правовые акты[60]. Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», принятый в 2004 г., оказался настолько юридически недееспособен, что к 2012 г. имел уже 12 поправок. Это если его оценивать только по формальным критериям. Число замечаний увеличится кратно, если затронуть сущностную часть.

Неудивительно, что значительная часть активности в рыбном промысле проходит по часто меняющимся временным формальным или неформальным нормам и правилам. Издержки такого положения несут в наибольшей степени те территории, в которых рыбные ресурсы играют монопольную роль в формировании бюджетных доходов, постоянных и сезонных рабочих мест. К ним, безусловно, относятся Курильские острова Сахалинской области.
Обследованное нами в начале нулевых годов Южно-Курильское муниципальное образование оказалось заложником плохих норм и правил рыбного промысла, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Потенциальные отечественные и иностранные курильские инвесторы предъявляют спрос на прозрачные и устойчивые нормы и правила промысла. Ведь понятно, что в рыбозависимой курильской экономике самое надежное обеспечение, гарантия инвестиций - это долгосрочные права пользования основным природным активом островов, система норм и правил распределения морских биологических ресурсов среди конкурирующих за них участников рыбохозяйственной деятельности. Нет таких гарантий, нет устойчивости в пользовании и управлении рыбными ресурсами - нет и инвесторов. Поэтому и приходится уже второе десятилетие подряд федеральному бюджету выступать (когда он в состоянии) основным и единственным инвестором в Курильские острова, беря на себя функции и российского, и иностранного инвестора.
Спрос на стабильные нормы и правила есть, нет только предложения таких норм и правил. В последние 20 лет функционирование системы распределения морских биологических ресурсов одновременно с порождением конфликтов стало значительно повышать неопределенность для всех вовлеченных в нее участников. Это относится не только к Курильским островам, просто здесь, в малой рыбозависимой экономике, эти институциональные, системные пороки в управлении ресурсами общей собственности более заметны.
Если раньше, в советское время, причинами этой неопределенности - всегда более высокой для рыбной по сравнению с другими ресурсными отраслями - были естественные популяционные циклы, изменения путей миграции, перемещения мест лова, то в новейшее время к этому добавились еще частые изменения правил предоставления прав на промысел.
Методологические пороки создаваемой в 1990-е и 2000-е гг. системы состояли во включении не широкого спектра норм и правил открытого и закрытого доступа к морским биоресурсам[61], апробированного опытом ведущих
морских держав, а лишь очень ограниченного набора инструментов, как правило, унаследованного от советского времени и лишь незначительно скорректированных в 1990-е гг. Главный порок состоял в стремлении любой ценой сохранить унифицированные централизованные формы управления рыбным промыслом в условиях существенного разнообразия промыслов по бассейнам, видам, срокам, инструментам и институтам.
Дифференциация промысловой деятельности по видам, местам, сезонам лова, размеру, числу орудий лова, тоннажу и числу рыболовных судов, международно-правовому режиму даже в пределах одной акватории Курильских островов настолько велика, что неизбежно требует использования различных институтов регулирования на разных уровнях федеративной иерархии (федеральном, региональном, муниципальном). Но даже в пределах одного уровня неизбежны значительные различия в формах регулирования входа на рынок, например, прибрежного и экспедиционного лова.
Но может быть не так страшно не иметь регламента промысла, максимально заточенного на местную специфику? Оказывается, что цена такого решения очень высока. Прежде всего в предельном отчуждении местного сообщества от ресурсов, которое проявляется у одних слоев в апатии и полном безразличии к результатам местного природопользования, у других слоев - в скатывании в теневое рентоискательство, и это тоже форма отчуждения, но в особой форме внелегальности. Поэтому нужно понимать, что грубая унифицированная норма, которая не учитывает местной специфики, всегда работает на отчуждение людей от ресурсов, выключает их из круга активных соучастников процесса управления природопользованием, который в результате неизбежно становится менее эффективным. Дело в том, что теплота социального укоренения ресурса возникает только при предельном учете многочисленных местных деталей в институтах управления природопользованием.
В процесс распределения морских биологических ресурсов Курильских островов вовлечены с десяток структур, и гармоничного взаимодействия между ними не получается. Не созданы механизмы выработки согласованных решений по распределению квот на вылов морских биоресурсов, которые удовлетворяли бы область, курильские районы, отдельные юридические лица. Управление промыслом рыбных ресурсов разных видов осуществляется в режиме ежегодных импровизаций при обширном теневом рынке прав на валютоемкие виды морских биоресурсов.
Чтобы продемонстрировать проблемы в существующей системе управления курильским рыбным промыслом (широко понятом, по всем видам морских биоресурсов), охарактеризуем его основные институты.
Институт ОДУ (общий допустимый улов) был введен «Временным положением о порядке распределения общих допустимых уловов водных биологических ресурсов» (утвержден приказом Госкомрыболовства России от 22
марта 1995 г. № 49). С этого времени ежегодно вплоть до 2000 г. ОДУ утверждались Госкомрыболовством России, с 2001 г. - Правительством Российской Федерации. Регламентная роль ОДУ принципиально различна для массовых видов промысла, для которых он лишь ежегодно уточняет физические объемы промысла и лова валютоемких, ограниченных по запасам видов - где этот институт способен вообще закрыть рынок. Так, в 2000 г. в Южно-Курильском промысловом районе морской еж, крабы, гребешок были выведены из ОДУ. Реакцией хозяйствующих субъектов на эту меру стало наращивание нелегального лова. По многим видам (кундже, терпугу, красноперке, спизуле) ОДУ занижен и нуждается в корректировке[62]. Несмотря на значительную долю ресурсов, выделяемых ежегодно на научные исследования, они оказывают очень слабое влияние на уточнение ОДУ. Сегодня этот базовый институт открытия рынка провоцирует дополнительную неустойчивость и риски для субъектов промысла, провоцирует их переход из легального в теневой рынок высокими трансакционными издержками для субъектов рынка.
Институт научных квот (и адекватного им контрольного лова для изучения и воспроизводства лососевых рыб) оказался очень консервативным, пережил реформу и практически в неизменном виде сохранился до настоящего времени. Научные квоты, традиционно выделяемые на самые привлекатель-
77
ные виды ресурсов , еще в советское время вызывали раздражение неадекватностью значительных объемов ресурсов, отчуждаемых от общего использования, и конкретных скромных результатов проведенных (как правило, многолетних) исследований. Эти же самые конфликты интересов между привилегированными пользователями научных квот и обычными предприятиями существуют и сегодня. Но в советское время научные квоты были дефицитным ресурсом в условиях бесплатности всего природопользования; теперь же, после начала платных аукционных торгов, бесплатные научные квоты становятся еще большей привилегией.
Для Дальнего Востока размеры научной квоты на разные виды промысла определяет научный промысловый совет в Хабаровске, в который входят шесть представителей от ФГУП «Нацрыбресурс» и пять от ТИНРО. Ввиду отсутствия методики распределения морских биологических ресурсов и критериев определения потенциальных пользователей этого вида квот решения, как правило, принимаются под сильным давлением «групп влияния». Основные недостатки распределения ресурсов на цели научных исследований состоят в следующем:
чрезмерное распространение научных квот как льготных (внеконкурсных и бесплатных) механизмов распределения ресурсов. Квоты, распределяемые на научные исследования, существуют и в других странах, но нигде не носят такого эксклюзивного характера, таких объемов и такой односторонней ориентации в основном на высокорентабельные виды, как в России; неподконтрольный, подчас теневой характер деятельности хозяйствующего субъекта, заключившего договор с научным подразделением на ведение промысла. Ввиду отсутствия четкого регламента сегодня квота формирует возможности входа на рынок внешних (например, из Центральной России) структур, не имеющих репутации в рыбохозяйственной деятельности; возможность принятия решений о переводе промышленной квоты, например, на спизулу, в научную вынуждает фирмы, которые вели многолетний ее промысел, уйти с рынка и в целом формирует очень неустойчивое положение даже для однократно выигравших в этой лотерее участников; для предприятий, заинтересованных в том, чтобы непременно остаться на рынке данного вида промысла, сужение его до научных квот означает необходимость нести новые трансакционные издержки - значительные валютные суточные научного сотрудника, подготовка формальной программы исследований и др. А для тех, кто не готов к этому, означает вынужденную необходимость уйти на браконьерский промысел.
Ввиду нередкого использования научной квоты не по назначению она стала инструментом дискриминации одних групп пользователей морских биологических ресурсов против других. Например, для Курильских районов по многим дефицитным видам она есть способ отчуждения местных ресурсов от местных фирм в пользу «варягов» или сохранения на рынке лишь местных фирм с мощным лоббистским потенциалом.
Дальневосточные регионы имеют право на бесплатные промышленные квоты, которые они распределяют среди зарегистрированных здесь предприятий, с последующим утверждением этого порядка приказом Госкомрыбо- ловства России. Администрация региона сама разрабатывает процедуры проведения конкурса. В Сахалинской области, например, критериями решений конкурсной комиссии, роль которой выполняет областной рыбохозяйственный совет, являются промысловая история фирмы-соискателя, бюджетная эффективность ее деятельности, вхождение в реестр пользователей водными биологическими ресурсами и реестр флота. Острые проблемы вокруг распределения промышленных квот проходят по оси «область - курильские муниципальные образования». Администрация области считает, что финальные права решений по всем видам ресурсов по промквотам должны быть у нее,

78
а у района - лишь совещательный голос . С другой стороны, в районах созданы рыбохозяйственные советы, которые принимают решения по распределению в рамках выделенной им квоты, исходя из «лучшего знания ситуации». Областной рыбохозяйственный совет, в котором нет представителей ни Се- веро-, ни Южно-Курильского районов, не учитывает мнение района, будучи подвержен лоббированию зарегистрированных в курильских районах, но в реальности - «чужих» фирм. Серьезной проблемой становится увеличение промысловых судов на фоне уменьшения размера промышленной квоты по большинству видов морских биологических ресурсов. Что звучит как классическая проблема ресурсов в общественной собственности (tragedy of commons).
Однако неумение совладать с вызовами ресурсов в общей собственности проявляется не только по конкретным ресурсным отраслям России, но и в ресурсных территориях.
Наиболее наглядно эти издержки, назовем их издержками отчуждения, проявляются в малонаселенных периферийных северных территориях, предельно отдаленных от мест, где принимаются решения по управлению ресурсами этих территорий. Здесь фиаско и парадоксы централизованных решений в управлении природопользованием видны максимально рельефно.
Пример. Эвенкия: Когда чрезмерный контроль убивает ресурсы
Рассмотрим Эвенкию, недолгое время автономный субъект Российской Федерации, теперь муниципальный район Красноярского края.
Наша экспедиция в эту территорию в середине нулевых годов подтвердила, что сложившаяся (централизованная) практика распределения биологических ресурсов Эвенкии «сверху» несет огромные риски для устойчивости ее экономики. Малая дисперсно рассредоточенная экономика муниципального района предельно уязвима к внешним решениям, которые принимаются по вопросам природопользования, управления землями и ресурсами Эвенкии вне Эвенкии - в центрах государства, корпоративных структур, федерального округа, края.
Существующее разграничение основных государственных полномочий, необходимых для управления ресурсами и пространствами Эвенкии, между федеральными и краевыми властями, между властями края и муниципального района, между самим районом и сетью сельских поселений неоптимально и потому неустойчиво. Неоптимальность проявляется в механическом следовании федеральному стандарту, трудностях координации между сторонами- участниками процесса принятия решений по развитию экономики и социальной сферы Эвенкии, дублировании усилий на разных уровнях власти.

Современные процедуры управления ресурсами общей собственности Эвенкии чрезмерно централизованы и бюрократизированы, в них присутствует сильный монополизм государственных регулирующих и тесно примыкающих к ним научных структур, а местные жители абсолютно отчуждены от процедур принятия решений по вопросам распределения биологических ресурсов той территории, на которой они живут веками. Например, Научноисследовательский институт экологии рыбохозяйственных водоемов, пользуясь монопольным положением, по существу, шантажирует органы исполнительной власти Эвенкии, Красноярского края, принуждая к дополнительному финансированию работ по подготовке квот на вылов рыбы, выполняемых за счет средств федерального бюджета.
Для компактных более заселенных территорий эти проблемы не столь остры ввиду диверсифицированной структуры экономики, слабо зависимой от добычи биологических ресурсов. Для Эвенкии, в которой четверть населения составляют первопоселенцы - коренные малочисленные народы Севера, сохраняющие вековые традиции и обычаи, вопросы оперативного и справедливого распределения квот на вылов рыбы, лицензий на объекты пушного и охотничьего промысла предельно актуальны. Современные схемы их решения предельно удалены от местных сообществ - основных пользователей этими ресурсами. Нельзя назвать это иначе как трагическим парадоксом.

Преобразование всей системы отношений субъектов экономики по поводу общих природных активов - это сложный длительный процесс, который требует учета баланса интересов федерации, ее регионов, корпоративных структур, граждан России. Очевидно, что он требует выхода за рамки узкой профессиональной парадигмы - это не только технологические вопросы о современных технологиях мониторинга, учета, счета, наблюдения; это не только биологические вопросы о емкости экосистем и пределах антропогенных нагрузок. Это и социальные вопросы - ведь управление ресурсами, их использование всегда затрагивают ключевые интересы местных сообществ.
Абсолютно очевидно, что без преодоления отчуждения ресурсов от людей, без социального укоренения - «погружения» ресурсов в контекст территории и сообщества, где идет добыча и первичная переработка - не может сегодня быть повышения эффективности природопользования. А это означает уход от унифицированной стандартной схемы управления природными ресурсами к местным нюансам ландшафтных условий, традиций народов, истории освоения территории и др., их учету в результате вовлечения представителей и экспертов местного сообщества. Чем точнее подобраны институты управления к специфике данных ресурсов, тем эффективнее само это управление, меньше непроизводительная растрата (потери) природной ренты. Местное сообщество должно соучаствовать в ресурсных трансформациях и на стадии управления, и на стадии добычи, и на стадии распределения природной ренты - по всей ресурсной цепочке.
Дальше мы описываем отдельные направления конкретной работы по возвращению ресурсов людям, по приданию управлению и использованию природных ресурсов общей собственности социального измерения, социальной укорененности. Все эти направления хорошо известны российскому экспертному сообществу. Но именно как отдельные частные усилия для рационализации природопользования.
Новизна нашего подхода состоит только в одном: в системной увязке этих всегда порознь рассматриваемых направлений на единой платформе «управления общим» - преодоления отчуждения местного сообщества от природных активов. Оказывается, что все эти порознь подробно изученные направления - как отдельные элементы позитивного зарубежного опыта, местами уже перенимаемого в российских регионах и Российской Федерации, - совместно работают на сверхзадачу гуманизации природопользования.
Соуправление как разновидность коллективных действий по поводу ресурсов в общей собственности. В последние два десятилетия в России написано множество статей о режиме соуправления (кооперативного менеджмента, если использовать кальку с английского языка). Однако никогда не прилагалось усилий увидеть этот режим в общем контексте той револю
ции в теории общих ресурсов, которая произошла в мировой науке в последние годы. Экспериментирование с режимами соуправления началось в мире с конца 1980-х гг. Идейно, мировоззренчески оно органично связано с новейшими работами по теории управления ресурсами в общей собственности - о необходимости искать третий путь, поверх рынков и централизованных административных систем.
Соуправление - это институт, который обеспечивает горизонтальную интеграцию структур, норм и правил управления конкретным ресурсом общей собственности. Местные государственные службы, имеющие полномочия в области природопользования, местные органы власти и группы пользователей приходят к соглашению по конкретному участку территории и определяют: 1) систему прав и обязательств для тех, кто имеет интерес к данному природному ресурсу; 2) набор правил, предписывающих действия участников при различных обстоятельствах; 3) процедуры для принятия коллективных решений, затрагивающих интересы государственных служб, организаций и отдельных пользователей.
Конфликтная ситуация, когда далекие государственные структуры принимают решения о распределении квот на вылов рыбы, добычу пушных зверей, лицензий на добычу лося, дикого оленя, от которых зависит само жизнеобеспечение местных домохозяйств, при использовании режима соуправления трансформируется в сотрудничество в процессе выработки совместных решений. Режим приобретает формальный характер после создания наблюдательных советов, которые обеспечивают вовлечение общин местных жителей, лично и предметно знающих местные условия и ограничения природной среды, в управление ресурсами общей собственности.
Основные принципы работы режима соуправления включают консенсусную (единогласную) основу принятия решений - ввиду того, что ресурсы находятся в общей собственности, необходима выработка устраивающего всех решения по их присвоению, иначе реальна угроза отчуждения от ресурсов части пользователей; равенство бремени ограничений - например, добровольный отказ всех местных общностей людей от добычи рыбы или дичи на определенное время или установление для всех пониженных квот на промысел в зоне действия режима; оперативное обновление информации о текущем состоянии природных ресурсов: информационный обмен между госчиновни- ками и пользователями критически важен, например, для корректировки рыбных квот в период промысла; возможность последовательного восхождения от простых к сложным формам горизонтального взаимодействия структур и институтов управления ресурсами: на первом уровне все существенные вопросы управления ресурсами решаются государственными органами, а на последующих, более продвинутых, предусматривается законодательно регламентированное принятие совместных решений и делегирование местному
сообществу значительных полномочий по управлению ресурсами общей собственности. Это означает, что компетенции государственных органов и местных сообществ в сфере управления природопользованием уже имеют формальное разграничение, которое зависит от вида ресурсов и условий конкретного района (есть круг вопросов, в который государственные службы уже не вмешиваются, которые решаются местными сообществами).
Пример. Чукотка: положительный опыт применения института со- управления
В Чукотском автономном округе в последнее десятилетие последовательно реализуется режим совместного управления биологическими ресурсами с активным участием коренного населения. Организован мониторинг популяций морских млекопитающих, который ведут наблюдатели от коренного населения приморских поселков - морские охотники, эскимосы и чукчи. Данные мониторинга передаются в международные комиссии и используются для обоснования квот на добычу серого и гренландского китов и моржей коренным населением Чукотского полуострова. Режим соуправления может здесь использоваться и для дикого северного оленя, водоплавающих птиц и других животных.
Не стабилизационный, а сберегательный фонд для ресурсов общей собственности. Стабилизационный фонд создан в России на федеральном уровне. Это страховой финансовый институт, который призван сглаживать ежегодные колебания в бюджетных доходах - следствие экономических циклов и, как частный случай, колебаний мировых цен на природные ресурсы (нестабильность ресурсных доходов составляет в рентных экономиках до 7580 %). Противоциклический императив - главная причина создания в мире таких фондов: сохранение денег в период, когда финансы здоровы, чтобы использовать их, когда экономика находится в фазе кризиса или депрессии.
Жизненные циклы месторождений данный фонд не учитывает. Но он и не создан для того, чтобы быть для страны подушкой безопасности после истощения месторождений ключевых ресурсов углеводородов. Таким образом, финансовая составляющая в этом фонде сильнее природно-ресурсной, поэтому и к проблемам ресурсов в общей собственности фонд имеет отдаленное отношение. Кроме того, и федеральный уровень, на котором этот фонд создан, не позволяет ему стать реальным мостом между ресурсами и людьми.
В отличие от стабилизационного фонда, сберегательный (версии названия - фонд будущих поколений, фонд наследия, доверительный/траст-фонд) приурочен в основном к ресурсным регионам, используется для накопления богатства для устойчивого развития территории после исчерпания основных
месторождений невозобновимых ресурсов. Сберегательные фонды сохраняют часть потока текущих доходов (уводят от текущего потребления), которые ограничены жизненным циклом месторождения, для их использования будущими поколениями. Вот здесь уже реализуются современные императивы социального укоренения ресурсов общей собственности в местном сообществе.
Опыт успешного существования данных фондов в ресурсных регионах мира подтверждает, что его сила даже не собственно в правилах (к успеху могут привести самые разные среди них), но в контексте гражданского общества-контролера, в среде которого он существует. Практика показывает, что когда такой атмосферы гражданского общества нет, самые «правильные» нормы не могут гарантировать долгосрочную успешность деятельности фонда.
Для успеха деятельности фонда критически важно развить чувство коллективной собственности, сопричастности при осуществлении оборота и трансформации активов. Только это способно защитить основной капитал фонда и стабилизировать его политику.
Конечно, чувство коллективной собственности и гражданской ответственности проще развить в сообществе малого и среднего размера, чем в очень крупном. Здесь не всегда помогает и реализация дивидендной программы. В стране выплата дивидендов жителям из доходов нефтяного фонда не привьет им чувства сопричастности общественному богатству. Здесь более уместно найти фокусную группу населения и сделать ее получателем денежных средств. Например, в Норвегии фонд нефтяных доходов используется для выплат пенсий. Но и в малых экономиках порой отказываются от дивидендной программы как инструмента сплочения граждан на ресурсах общей собственности. Например, создатели фонда Нунавут в Канаде намеренно отказались от этой программы, опасаясь, что дивиденды увеличат потребление алкогольных напитков национальными домохозяйствами.
Фонд Альберты (Канада) предоставляет жителям провинции широкие выгоды в виде строительства больниц, библиотек, стадионов. Другая возможность развить чувство коллективной собственности, сопричастности - это диверсификация представительства в наблюдательном совете фонда. В траст- фонде Аляски, например, четверо из шести членов совета - это представители общественности.
Фонд решает задачи сплочения сообщества на общих доходах от ресурсов общественной собственности только при полной прозрачности своей деятельности, при всех осуществляемых трансформациях природных активов в финансовые и любые другие.
Лес - товар или ресурс общественной ценности? Экосистемный менеджмент. Преобразование управления лесными ресурсами в общественной собственности возможно только после преодоления узкого подхода к лесу
как древесному ресурсу, включения социального измерения (интересов и ценностей местных сообществ), признания леса важнейшим компонентом биосферы. Это означает переход от учета только потребительских свойств леса к признанию его жизнеобеспечивающих функций, его теснейшей интегрированности с самим существованием человека.
Такую идеологию в наилучшей степени обеспечивает экосистемный менеджмент. Он призван обеспечить интегрированное управление лесными ландшафтами и рыночными ресурсами леса (древесными и недревесными). Ключевая идея экосистемного менеджмента заключается в переходе от множества конкурирующих между собой целей лесовыращивания к одной интегральной - создания устойчивых лесных экосистем, способных обеспечить разнообразные потребности настоящего и будущих поколений человечества в коммерческих и некоммерческих товарах и услугах леса.
Выход лесного сектора за традиционные рамки отраслей лесозаготовки и переработки к широким социальным полезностям в виде средозащитных услуг, пользования недревесными ресурсами одновременно означает признание роли местных сообществ: потому что именно они обладают максимально полным неявным знанием этих социальных полезностей «своего» леса, которые могут быть актуализированы в рекреационной, медицинской, досуговой деятельности. Путь лесных ресурсов от commodities к commons, от потребительских, товарных функций, к жизнеобеспечивающим невозможен без активизации роли местных сообществ в их управлении и использовании.
Другая возможность социализации лесных ресурсов на пути их привычного товарного использования связана с формированием лесопромышленных районов на платформе концепции ресурсов общей собственности. Лесопромышленный район - это единая сеть взаимодействующих и конкурирующих друг с другом малых и средних лесозаготовительных и перерабатывающих фирм. Его особенность против привычного места индустриального лесного промысла состоит в интенсивном взаимном обучении участников друг у друга, что предполагает особую атмосферу творческой состязательности, борьбы за инновационное лидерство.
Такую атмосферу может создавать в районе муниципальная власть, интегрируя всех участников в единую сеть. Необходимо подтягивание местной системы подготовки кадров на базе школьного, начального и среднего профессионального образования; создание научно-производственных и учебнопроизводственных полигонов по отработке новых ресурсосберегающих технологий лесозаготовки, переработки и лесовосстановления. Здесь социализация лесных ресурсов происходит в результате прихода в них местной науки, образования, локализованного сотрудничества всех субъектов лесной деятельности.

Новые схемы землеустройства под парадигму ресурсов общей собственности. Современные схемы землеустройства на Севере России несут печать позднесоветского времени, когда они применялись для совхозов, гос- промхозов, колхозов как главных пользователей земельных ресурсов. Очевидно, что эти схемы устарели и абсолютно не учитывают интересов конкретных охотников, оленеводов, рыбаков, проживающих в селах и поселках северной периферии. Новые схемы землеустройства должны разрабатываться при партнерстве северных сообществ и государственных землеустроительных агентств. Они должны стать еще одним институтом, обеспечивающим контроль и доступ периферийных сообществ к ресурсам мест проживания.
Необходимо инициировать новую схему землеустройства, полноправным участником которой станут местные сообщества. Весь алгоритм работы по новой схеме должен быть партнерским, в постоянном диалоге государственных землеустроительных агентств и местных пользователей земли. В наиболее конфликтных случаях, когда спрос на земельные участки одновременно предъявляют корпоративные, аборигенные структуры, природоохранные организации, целесообразно применять режим соуправления (кооперативного менеджмента) ресурсами общей собственности.
Механизм превращения земельных ресурсов в социально укорененный актив, когда местные сообщества становятся самостоятельными и полноценными субъектами земельных отношений (т. е. раскрепощается социальная энергия ресурсов общественной собственности), подробно обобщен в международной Конвенции № 169, в которой сформулированы основные принципы его осуществления: земли в районах расселения племен и общин предоставляются коренному (местному) населению в бесплатное пожизненное наследуемое владение; наземные природные ресурсы, а также некоторые ресурсы недр (которые могут быть использованы коренным населением для нужд своего хозяйства) распределяются между общинами; ресурсы недр и леса на территориях традиционного проживания передаются этническим группам с правом на получение части дохода в случае их промышленного использования; специальные земельные финансовые фонды создаются для осуществления операций по арендным платежам и для накопления компенсационных выплат[63]. Можно считать эти принципы руководством по трансформации потребительских свойств земельных ресурсов в ценностные, социально укорененные, плотно состыкованные с духовными и культурными ценностями местного сообщества.
Управление рыбными ресурсами как природными активами общей собственности. В раннеиндустриальное время активного развития прибреж
ного рыбного промысла местные сообщества выработали многообразные и специфические формы освоения промысловых угодий. В дальнейшем, по мере развития товарного океанического лова, все эти частные институциональные детали местного управления рыбными ресурсами были утрачены и забыты. Однако сейчас, на этапе преодоления индустриального наследия, доминирования исключительно крупных форм рыбного промысла и унифицированных схем управления рыбными ресурсами «от Камчатки до Калининграда», стоит задача диверсификации институциональных механизмов управления рыбными ресурсами, в первую очередь прибрежного лова, но также и океанического.
Опыт других стран, наш собственный исторический опыт могут подсказать направления диверсификации режимов и инструментов распределения морских биологических ресурсов. Например, для Курильских островов, вероятно, это будут в основном системы закрытого доступа, нормируемого в результате ограниченного количества разрешений на участие (лицензии, арендная франшиза) или квот разного рода - индивидуальных, кооперативных и социальных (общественного развития); а также олимпийская система открытого доступа.
Для прибрежного лова с берега или на малых лодках на удалении в 100200 м возможно создание института публичных торгов участками. Принцип платности морских биологических ресурсов реализуется здесь в косвенном виде как арендная плата за промысловый участок. При сдаче участка государство устанавливает нормы вылова (ОДУ). Как только будет создан и нормативно закреплен на региональном и федеральном уровне рынок промысловых участков, у государства сразу же появятся многочисленные эффективные инструменты регулирования поведения хозяйствующих субъектов. Можно будет регулировать само число рыболовных участков - открывать и закрывать вход на рынок новым «игрокам».
Другой формой распределения водных биоресурсов может стать олимпийская система открытого доступа, когда общий улов лимитируется специальными ограничениями на время ведения промысла, виды судов, имеющих право на участие в промысле, виды оборудования, разрешенные для использования. Нет ограничений на индивидуальный лов - каждый обладатель лицензии имеет право ловить столько рыбы, сколько сможет. Олимпийская система может быть введена для минтая, трески, терпуга, сайры, но в этом случае нужно сначала четко гарантировать загрузку береговых рыбоперерабатывающих предприятий.
Необходимо использовать и разные версии института рыбных квот. Например, кооперативных, когда на промысле, например краба и креветки, объединенные рыбодобывающие предприятия получают от областного рыбохозяйственного совета единую квоту, которую сами распределяют внутри себя.

При переходе на режим индивидуальных квот - часто от олимпийской системы открытого доступа - необходимо соблюсти преемственность: прежние владельцы рыболовных судов получают квоты в объемах своей среднемноголетней доли в общих уловах по бассейну; квоты выдаются по категориям судов и только судовладельцам; квоты или права на ловлю своей доли могут быть проданы; любой рыбак может приобрести дополнительные квоты, но существуют ограничения на общее количество квот, которые может иметь человек; существует строгая система контроля над индивидуальными уловами[64].
Очень эффективным в преодолении отчуждения от ресурсов общественной собственности может быть учреждение института квот развития. В штате Аляска федеральное правительство в начале 1990-х годов использовало свои права контроля морских биоресурсов, чтобы отдать квоты на 7 (10)% допустимого вылова донных рыб Берингова моря местным сообществам 57 прибрежных сел (около 21 тыс. чел.). Правительство штата Аляска распределяет эти квоты между группами небольших прибрежных сел, которые продают их «партнерам» из отрасли, зарабатывая более чем 30 млн долл. в год. Программа позволяет бедным прибрежным селам получать финансовые ресурсы от рыбного промысла. Некоторые села используют эти деньги для покупки больших промысловых судов[65].
Периферийная территория и ее пространства как интегральный ресурс общественной собственности Экономическое развитие периферийных сообществ тесно связано с их политическими правами. Это прежде всего право доступа к услугам и ресурсам, которые обычно контролируют центры (региональный и федеральный). Дискриминация периферийных сообществ, которая существенно ограничивает возможности экономического развития, создания новых рабочих мест, проявляется в ограничениях (барьерах) доступа, прежде всего к природным ресурсам открытого доступа.
Поэтому более сильная прорисовка прав соучастия периферийного сообщества на квоты, лицензии, промысловые участки, земли традиционного проживания, рентный доход от эксплуатации природных объектов, делегирование местным сообществам части государственных полномочий по управлению биологическими ресурсами, распределению квот имеют значительно
более долговременный эффект для их устойчивого развития, чем решение важных, но частных технических вопросов модернизации мощностей по переработке рыбы, строительства в селе новых холодильников или модулей по переработке оленины (на что обычно делается акцент в стратегиях и программах развития северных периферийных территорий). Чтобы получить такие права, требуется политическая самоорганизация периферийных сообществ в районном или региональном масштабе.
Неслучайно поэтому на зарубежном Севере создаются районные национальные корпорации, которые призваны консолидировать политические требования автономных периферийных сообществ на земельные и природные ресурсы мест их проживания. Права собственности на крупные блоки земель предоставляются не отдельным деревенским сообществам, деревенским корпорациям, но районной корпорации, которая объединяет корпорации всех сел района. Каждая районная национальная корпорация в штате Аляска существует не обособленно, а в сестринской сети со всеми остальными: так, по итогам года, 70 % полученного дохода каждой районной корпорацией делится с 11 остальными. В результате каждое периферийное сообщество оказывается увязанным в сеть - сначала районную, потом региональную.
Но и в России необходимы специфические институты управления ресурсами общей собственности для периферийных северных территорий.
Пример. Эвенкия: что делать?
Малонаселенные пространства Эвенкии требуют фундаментально другой организации управления природопользованием, чем в освоенных территориях России. Значительно экономнее и рациональнее существенно децентрализовать, передать общинам местных жителей существующие и бюрократически медленно исполняемые полномочия по определению объема лицензий и квот для пушного и рыбного промысла, обеспечить их соучастие во всех направлениях и стадиях управления природопользованием. Управление природопользованием должно перестать быть исключительной прерогативой федеральных и краевых органов власти и стать совместной компетенцией Эвенкийского муниципального района, аборигенных общин и государственных ресурсных агентств.
Необходимо включение местных пользователей из сел Эвенкии в процесс определения объемов и распределения квот (объемов допустимого улова) на рыбный промысел, лицензий на отстрел дикого северного оленя, соболя, песца, белки. Забота о сохранении ресурсов пространств Эвенкии должна стать совместной ответственностью государственных служб и местных, в том числе аборигенных, общин жителей.
Для государства местный контроль будет означать экономию текущих затрат на исполнение этих функций, для местного населения это будет означать
новые, остродефицитные, рабочие места в селах. Для Эвенкии процесс вовлечения местных жителей в управление (или соуправление с государством) природными ресурсами будет означать повышение эффективности: право решения получат те, кто находится близко к ресурсам и потому неизбежно знает ситуацию лучше. Очень многие современные конфликты по поводу распределения квот и лицензий исчезнут: для этого нужно только признать необходимость партнерства аборигенных общин и государства, отказа от монополии федеральных ресурсных агентств.
Но и формы бюджетной поддержки северных периферийных территорий также могут обрести связь с сердцевинными для местной экономики ресурсами общественной собственности. Современные формы федеральной поддержки Эвенкии (федеральные трансферты для края, которые тот перечисляет в бюджет Эвенкии, средства федерального бюджета по линии федеральных целевых программ для проектов, реализуемых в Эвенкии) абсолютно унифицированы, стандартны (как для среднестатистической российской территории) и потому не учитывают ее важнейших особенностей (коренное население, традиционные земли, обширные пространства), не привязаны к местным сообществам, его традициям, ресурсам, ценностям.
При трансформации в адресные платежи общинам местных жителей за использование традиционных земель федеральные платежи приобретут социальный характер, будут увязаны с самым дорогим, самым ценным для жителей активом Эвенкии - ее землей и ресурсами общего доступа. Права на земли исторического проживания имеют коллективный характер, поэтому и выплаты должны иметь коллективного получателя в виде общины, местного сообщества, районной корпорации, а не отдельного домохозяйства.
Это могут быть те же самые суммы, которые район получает сегодня. Но природа этих денег будет качественно иной! Не обезличенные трансферты, а компенсационные платежи в признание исторических прав местных народов на землю и ресурсы традиционного проживания. И несомненно, что и тратиться эти деньги на цели социально-экономического развития муниципального района будут иначе (верим, что существенно более ответственно). Как показывают многочисленные исследования, людям, местным сообществам важна не просто сумма получаемой от «дарителя» помощи, но и ее эмоциональная, ценностная окрашенность.
Вернуть ресурсы людям: четыре необходимых шага Россия - страна с обширными ресурсами общественной собственности. Экономика ее северных территорий безальтернативно зависит от искусства управления ими. Практика российского природопользования двух последних десятилетий свидетельствует, что добиться эффективного использования

Река Пякупур (левый приток реки Пур), Ямало-Ненецкий АО
Река Пякупур (левый приток реки Пур), Ямало-Ненецкий АО





природных ресурсов общего доступа в интересах всех граждан, в интересах местных сообществ пока не удается. Несовершенство регламента, норм и правил пользования и управления природными активами существенно уменьшают объемы создаваемой и распределяемой по легальным каналам ресурсной ренты. Многочисленные частные негативные проблемы использования отдельных видов воспроизводимых и невоспроизводимых ресурсов могут быть поняты как одна интегральная проблема неумелого владения доставшихся по наследству значительных ресурсов общей собственности, которая приводит к отчуждению местных сообществ, всех жителей страны от своих ресурсов.
Между тем в мире в последние десятилетия осуществлены прорывные исследования, которые показывают, как можно эффективно управлять ресурсами в общей собственности, как придать им социальное измерение и социальную укорененность. Сверхзадача российских исследователей состоит в том, чтобы стать мостом между накопленными теоретическими достижениями мировой науки и проблемной российской практикой в сфере природопользования, осуществить тот переход от теории к практике, который уже сделали в своих работах Уолтер Хикл, Фикрет Беркес и др. Назовем это программой четырех шагов по возвращению ресурсов людям.
Во-первых, необходимо подготовить учебник нового поколения по ресурсной экономике, в котором познакомить российского читателя с мировыми достижениями в области ресурсов общественной собственности и увязать мировой передовой опыт практических решений в сфере управления ресурсами открытого доступа с российскими реалиями. Во-вторых, необходимо сформулировать новые правила поведения российских субъектов регулирования природопользования с учетом достижений мировой теории и практики в целом и по конкретным, наиболее критичным направлениям. В-третьих, необходимо предложить системные решения по выправлению кризисной ситуации в современном управлении лесной и рыбной отраслью, которые находятся на грани коллапса. В-четвертых, необходимо готовить новых специалистов по ресурсному менеджменту, по управлению природопользованием, с учетом новой (расширительной) трактовки природных активов и их ценностных, жизнеобеспечивающих, а не только потребительских свойств.
Пример. Рыбалка на Пякупуре: как в сегодняшней России «снизу» зарождается институт коллективной собственности
Многие институты зарождаются в современной России «снизу», стихийно, в результате самоорганизации местных сообществ. Чаще всего это происходит перед лицом внешних угроз: борьба самоорганизующихся отрядов добровольцев с массовыми лесными пожарами летом 2010 г. - яркий тому пример.

Истощение природных ресурсов - типичный вызов, ответом на который становится выработка сообществом института общей собственности. Приведем характерные цитаты (2011 г.) с форума рыбаков-любителей, использующих ресурсы рек южной части Ямало-Ненецкого округа: они проясняют процесс становления нового института:
«Количество сетей в реке превышает количество рыбы в ней! Это послание для речных старожилов, чьи избы стоят на старицах и берегах реки Пякупур не один год. Если вы хотите, чтобы ваши сыновья и внуки ощутили восторг вываживания крупной рыбы в совокупности с восторгом от путешествия по реке или жизни на ее берегах, давайте не будем ставить сети ближайшие три года! Сами не ставьте и другим не давайте!
Если у нас рыбоохрана бездействует или не может охватить такие большие территории, то у реки одна надежда - это ВЫ! Только вы чаще всех бываете в своих угодьях! Только вы знаете всех на реке! Только вы пользуетесь авторитетом! ...Яхотел было перечислить в своем обращении имена людей, которых встретил на реке, в чьих избах ночевал. Но подумал - зачем? Ведь вы друг друга и так знаете! Я думаю, результат от акции “Пякупур без сетей” будет! И не нужно будет выметывать сети, достаточно будет взять спиннинг или удочку, чтобы не остаться без рыбы... Если же вы собираетесь “свалить на землю” и у вас позиция “после меня хоть...”, то какие вы хозяева реки!»[66].
В итоге, рыбаки заручаются коллективной поддержкой друг друга в борьбе с браконьерскими сетями:
Если сеть стоит у нас на пути, мы ее уберем! Надписями делу не помо- жешь[67].
По сути, сообщество легитимирует действия против частной собственности ради сохранения собственности общественной - но именно так поступали (в разных вариантах, но суть та же) все сообщества, пришедшие к институту общественной собственности (как они описаны в книге Э. Остром[68]).
Тенденция создания аналогичных договоров об ограничении использования сетей, а также движение против свободной продажи сетей в последние годы получила распространение в разных районах страны (а также на Украине, в Белоруссии, Казахстане).

Характерно, что, как и возрождение российского фермерства, институт общественной собственности на рыбные ресурсы сибирских рек скорее возникает в среде горожан, рыбаков-любителей, чем со стороны сообществ коренных жителей. Горожане оказываются более приспособленными к выработке гибких стратегий поведения, чем коренные жители Севера. Как и для многих других современных сетевых движений, ключевым средством коммуникации при этом оказывается Интернет.
<< | >>
Источник: Замятина Н.Ю. А.Н. Пилясов. Россия, которую мы обрели: исследуя пространство на микроуровне. 2013

Еще по теме Россия, которую нужно обрести: необходимые северные институты управления собственностью:

  1. А.А. Кубан Институт археологии и этнографии, г. Новосибирск, Россия ПРЕСТИЖНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ И СОЦИАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ДРЕВНИХ СООБЩЕСТВ СЕВЕРНОЙ АЗИИ И ТИХООКЕАНСКОГО БАССЕЙНА
  2. ГЛАВА ТРЕТЬЯ О ПОРЯДКЕ, КОТОРОМУ НУЖНО СЛЕДОВАТЬ В ПОИСКАХ ИСТИНЫ
  3. глава четвертая о ПОРЯДКЕ, КОТОРОМУ НУЖНО СЛЕДОВАТЬ В ИЗЛОЖЕНИИ истины
  4. 1. МОДЕРНИЗАЦИОННАЯ СТРАТЕГИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ: ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ И СОВРЕМЕННОСТЬ МОДЕРНИЗАЦИЯ И УПРАВЛЕНИЕ ПРОЦЕССОМ СТРОИТЕЛЬСТВА СОЮЗНОГО ГОСУДАРСТВА РОССИЯ - БЕЛАРУСЬ
  5. 45. ФАКТОРЫ, КОТОРЫЕ НЕОБХОДИМО УЧИТЫВАТЬ ПРИ СОСТАВЛЕНИИ РЕКЛАМНОГО БЮДЖЕТА
  6. Содержание отношений, которые необходимо формировать в системе всестороннего развития личности
  7. Замятина Н.Ю. А.Н. Пилясов. Россия, которую мы обрели: исследуя пространство на микроуровне, 2013
  8. § 2. Необходимость, возможность и пределы публичного управления
  9. Статья 238. Прекращение права собственности лица на имущество, которое не может ему принадлежать
  10. П.В. Мартынов Институт археологии и этнографии СО РАН, г. Новосибирск, Россия НЕОЛИТ ТИБЕТА: ОСОБЕННОСТИ ГЕНЕЗИСА И ЭВОЛЮЦИИ КУЛЬТУР
  11. № 302 ИЗ ТЕЛЕГРАММЫ РЕВВОЕНСОВЕТА СЕМИРЕЧЕНСКОИ ОБЛАСТИ РЕВВОЕНСОВЕТУ ТУРКРЕСПУБЛИКИ О НЕОБХОДИМОСТИ ПРИНЯТИЯ ЭКСТРЕННЫХ МЕР ПО УКРЕПЛЕНИЮ СЕМИРЕЧЕНСКОГО СЕВЕРНОГО ФРОНТА Капал 17 сентября 1919 г
  12. Н.Н.Крадин Институт истории, археологии и этнографии ДВО РАН, г.Владивосток, Россия АРХЕОЛОГИЧЕСКИЕ КУЛЬТУРы, ЭТНИЧЕСКИЕ общности и проблема границы
  13. Б.Б. дашибалов Институт монголоведения, буддологии и тибетологии СО РАН, г.Улан-Удэ, Россия КУЛЬТУРА ХОРИ (КУРыКАН) И ХУННУ: К ВОПРОСУ О дунхусских корнях