Задать вопрос юристу

Метод истэблишмента


Как же республиканско-демократический истэблишмент навязывает свою волю остальной части конгресса? Прежде всего, используя свои полномочия, он препятствует осуществлению любых мероприятий, которые вынуждают других требовать от него уступок.
Но его общий контроль зиждется на его ревностном контроле над назначениями в комиссиях. Поскольку работа конгресса, по существу, выполняется комиссиями, а не в ходе разумных прений в зале, подобный контроль имеет весьма важное значение.
Любой новый человек в конгрессе, что бы он опрометчиво ни обещал своим избирателям, может высказываться о существующем положении вещей с таким же успехом, как если бы он это делал, очутившись в час пик в толпе людей на вокзале «Грэнд сентрал терминал». Если бы он начал произносить самую потрясающую речь, ее некому было бы слушать, за исключением умирающих от скуки клерков и горстки изумленных туристов на галерее для гостей. Как только он стал бы произносить свою речь, все сенаторы покинули бы зал, как это они обычно делают, когда кто-либо из них выступает.
Новичку ничего не остается, пишет сенатор Кларк, как сидеть смирно и наблюдать. И чтобы все «ладилось», добавляет он, необходимо «ладить»... со старшими. Если он будет постоянно «ладить» с теми, чье положение уже довольно

прочно, он вскоре обнаружит, что стал членом своеобразного дружеского блока. Казалось бы, что лучше всего было бы сразу же присоединиться к истэблишменту, но это не всегда можно сделать, поскольку взгляды членов истэблишмента дискутируются в более населенных районах страны. Следующим наиболее разумным шагом должно быть его противодействие истэблишменту официально и в то же время поддержка его в критический момент, как делают многие, в частности выдвигая требование, чтобы большинство сената нового созыва не голосовало за прекращение прений в целях перехода к рассмотрению вопроса об изменении существующих правил.
Если новый сенатор постоянно ладит, особенно с людьми из истэблишмента, он обнаруживает, что ему удается делать много полезного для себя самого, способствуя одновременно и улучшению мнения избирателей о его работе. Ему могут даже позволить назвать своим именем законопроект, скажем законопроект Саши Шмальца об искоренении бедности в наш век или что-нибудь в том же духе, столь же поразительное. Его счет в банке, если он того пожелает, тоже будет непрерывно увеличиваться. Владелец его банка и брокер будут знать, что он вращается теперь в кругу людей, у которых водятся деньги.
Принято думать, что должности в комиссиях, особенно влиятельные посты председателей наиболее важных комиссий, предназначаются для самых старших сенаторов. Сенатор Кларк на основании фактов убедительно доказывает, что истэблишмент произвольно нарушает принцип старшинства, как только возникает необходимость протолкнуть какого-либо человека по непонятным для любого наблюдателя причинам.
Должности в комиссиях распределяются двумя партийными органами: руководящей комиссией от Демократической партии и комиссией по делам комиссий от Республиканской партии. Истэблишмент контролирует большинство в обеих комиссиях и, переманивая новых сенаторов, получает такую же власть, как и феодал в своем поместье.
Состав руководящей комиссии от Демократической партии время от времени меняется. По традиции ее члены остаются на своих местах до самой смерти, если не уходят в отставку или не терпят поражение на выборах (последнее маловероятно в однопартийных штатах или округах, которые они представляют). В 1959 г. комиссия состояла из 15 человек; 7 представителей южных штатов вместе с Линдоном

Б. Джонсоном, лидером большинства, и Карлом Хейденом, временным председателем сената, давали, таким образом, истэблишменту большинство в 9 человек. Джонсон с самого начала был на 200% убежденным приверженцем истэблишмента.
Поскольку после выборов 1960 г. в конгрессе увеличилось число представителей Демократической партии, сенатор Кларк хотел, чтобы изменился и состав руководящей комиссии. Ему удалось добиться включения в нее самого себя и еще 3 сенаторов, однако истэблишмент все еще пользовался контролем, имея 9 голосов. В 1964 г. на съезде Демократической партии, в работе которого принимали участие все члены Демократической партии в сенате, Кларк предложил увеличить состав руководящей комиссии до 19 человек, считая, что такое увеличение создало бы географическое и политическое равновесие. Лидер большинства в сенате Майк Мэнсфилд обещал поддержать его. «К моему огорчению и удивлению, Мэнсфилд выступил против моего предложения, не посдержал его и Губерт Хэмфри,— писал Кларк.— Как они мне потом сказали, Бобби Бейкер [близкий сотрудник Л. Джонсона. — Ред.] предупредил их, что необходимого для принятия этого предложения большинства голосов не предвидится. Возможно, так оно и было... Но если бы лидер большинства и партийный организатор поддержали сенатора Андерсона и меня, мы бы выиграли». Однако они проиграли. Результаты тайного голосования показали, что истэблишмент получил большинство голосов.
На самом съезде Демократической партии при тайном голосовании представленных Кларком сторонников преобразований было почти в два раза меньше, чем их противников. Республиканцам, негородской контингент которых с колыбели поддерживает истэблишмент, нет нужды таким образом перетасовывать состав своей комиссии по делам комиссий, которая, как считает сенатор Кларк, является представительной как с географической точки зрения, так и с политической. Когда у власти стоит Демократическая партия, республиканцы в любом случае получают мало мест в комиссиях. Однако их представители вместе с демократами из южных штатов составляют мощь истэблишмента.
Поскольку начиная с 1932 г. Республиканская партия составляла в конгрессе меньшинство, главным тормозом законодательной инициативы, без сомнения, было крыло Демократической партии в конгрессе. Тем не менее почему-то считают, что именно Демократическая партия является либеральной и даже радикальной. Когда президент — республика
нец, он обычно довольно часто встречается с глазу на глаз с людьми из истэблишмента, но после вступления в должность президента-демократа Линдона Б. Джонсона истэблишмент поддерживал самые тесные контакты с Белым домом. На основании анализа, сделанного сенатором Кларком, можно заключить, что, по-видимому, истэблишмент контролирует все органы, за исключением Верховного суда.
Используя свое влияние при распределении должностей, истэблишмент «протаскивает» своих сторонников в комиссии конгресса в обеих палатах. Как указывает сенатор Кларк, истэблишмент контролирует все важнейшие комиссии и не допускает в них своих противников, даже если они имеют права старшинства.
В важнейших комиссиях обеих палат зачастую работают одни и те же люди — сторонники истэблишмента, хотя в сенате ни одно лицо не может возглавлять более чем одну комиссию. За немногим исключением, большинство голосов контролирует небольшая в процентном отношении группа сторонников истэблишмента.
В результате, замечает сенатор Кларк, создается впечатление, что почти повсюду, начиная с партийных комиссий и кончая постоянными законодательными комиссиями, существует постоянная бюрократическая машина.
Поскольку люди истэблишмента заседают во множестве внутрипартийных и законодательных комиссий, они завалены работой. Рассел, в последние годы руководивший истэблишментом как самый старший его член, всегда улаживал разгоравшуюся в начале каждой сессии борьбу и не допускал изменения правила XXII, направлял работу на заседаниях руководящей комиссии от Демократической партии, принимал активное участие в работе комиссии по планированию политики, был председателем комиссии по вооруженным силам, членом комиссии по ассигнованиям и председателем ее подкомиссии по вопросам обороны, членом комиссии по аэронавтике и исследованию космического пространства, объединенной комиссии по атомной энергии, членом следственной комиссии по делу об убийстве Кеннеди и членом консультативного совета военных, военно-морских и военно-воздушных училищ. В подобном положении были и другие члены истэблишмента.
Сенатор Кларк проводит различие между либералами и консерваторами в сенате, однако, насколько мало практическое значение этого различия, показали результаты голосования, проведенного в 1966 г. по вопросу о предоставлении
комиссии по иностранным делам и комиссии по ассигнованиям права контролировать деятельность Центрального разведывательного управления совместно с комиссией по вооруженным силам, председателем которой был сенатор Рассел. Сам Рассел возражал против этого предложения; сенатор Фулбрайт, председатель комиссии по иностранным делам, поддерживал его.
При голосовании победу одержал Рассел, получив 61 голос против 28. Хотя Фулбрайта не поддержал ни один член истэблишмента, многие либералы выступили на стороне Рассела.
По степени важности комиссии сената можно перечислить примерно в следующей последовательности: финансовая (налоги), по вооруженным силам (военные поставки), по иностранным делам (мировые рынки), по ассигнованиям (ассигнования на внутренние нужды), по правилам и административным вопросам, по делам банков и валютным вопросам (денежная политика и кредиты) и по юридической и правительственной деятельности. Такие же комиссии, как по сельскому хозяйству и лесоводству, по торговле, по округу Колумбия, по внутренним делам, по вопросам рабочей силы и общественного благосостояния, по почтам и по гражданской и общественной службам, имеют гораздо меньшее значение (за возможным исключением комиссии по сельскому хозяйству), поскольку они в меньшей степени могут быть использованы для оказания давления.
Именно возможность задерживать прохождение законопроекта и оказывать давление при обсуждении важных вопросов, часто с привлечением для этого огромных денежных сумм, и придает определенным комиссиям первостепенное значение. Председатели комиссий могущественны, ибо, будучи старейшими членами сената, они получают постоянное назначение; они одни наделены полномочиями (за очень немногим исключением председателей некоторых комиссий) созывать заседания комиссий; они одни намечают повестку дня, вносят на рассмотрение законопроекты, регулируют заслушивание законопроектов и прекращают дебаты в комиссиях. В рамках юрисдикции каждой комиссии председатель почти диктатор. Он может провалить любой законопроект, просто положив его под сукно. Хотя созывать заседания можно по требованию большинства членов комиссии, практически это делается редко, потому что большинство членов комиссии подобрано более тщательно, чем сам председатель, с которым у них существует договоренность по многим воп
росам. Их мог отбирать даже сам председатель. До тех пор пока комиссия не доложит какой-либо законопроект, он не может быть передан в сенат, если 2/з сенаторов не пожелают этого. Конечно, можно навязать доклад законопроекта решением большинства голосов, но только с согласия истэблишмента.
В палате представителей главными являются комиссии: по правилам процедуры, бюджетная (налоги), по вооруженным силам, по внутренней и внешней торговле, по делам банков и валютным вопросам, по ассигнованиям и по правовым вопросам. Перед тем как передавать законопроект в другую палату, если только большинство (которого трудно добиться) не голосует о передаче законопроекта, он должен быть сначала доложен комиссией по правилам процедуры. Большинство предложенных законопроектов, многие из которых находят широкую поддержку у общественности, никогда не докладываются. Они регистрируются и хранятся в комиссии по правилам процедуры; это аналогично тому, чтобы выбросить их в корзину для мусора. Большинство членов палаты представителей могут постановить изъять законопроект из комиссии, но необходимого большинства трудно добиться.
Если даже в палате представителей и не допускаются бесконечные прения, там практикуется более запутанный, чем в сенате, свод правил процедуры, которые используются с целью провалить или выхолостить предложения, неугодные истэблишменту палаты представителей.
«Председатели комиссий и подкомиссий имеют большую реальную власть в палате представителей, чем в сенате,— отмечает сенатор Кларк.— Ни один закон о налогах не будет принят, если Уилбэр Миллс (штат Арканзас), председатель бюджетной комиссии, не пожелает этого».
Председатели различных комиссий составляют основу палаты представителей и образуют ядро ее истэблишмента. «Может показаться, что власть в палате представителей рассредоточена в большей степени, чем в сенате,— отмечает сенатор Кларк,— это происходит, очевидно, из-за того, что палата представителей намного больше сената. Поэтому председателям легче стать еще более могущественными. По этой же причине связь между ними не столь тесная. Как видно, там меньше развиты взаимоотношения «одной большой семьи». Хотя, когда в определенной степени верховодят южане, эти отношения приобретают более явственный характер». И все же делами заправляют представители периферийных штатов.

Коалиция истэблишмента, однако, «во многих случаях еще более активно действует в палате представителей, чем в сенате», и уже провалила или же свела на нет ряд полезных законопроектов: о федеральной помощи системе образования в 1960 г., об освоении новых земель в 1963 г., законопроект о массовых перевозках и акт о предоставлении более широких возможностей молодежи, представленные ранее проекты мероприятий по улучшению медицинского обслуживания престарелых, по расширению иностранной помощи. Она не может помешать принятию законодательных актов в области гражданских прав из-за республиканцев, проживающих в городах и пригородах. Но она может помешать, если хочет, принятию, как их любит называть истэблишмент, «программ, связанных с расходами».
Тем не менее эта коалиция не провалила и не нейтрализовала сделанные правительством в 1965 и в 1966 гг. запросы о дополнительных субсидиях на ведение не объявленной президентом войны во Вьетнаме. Хотя эта война и обходится в 20 млрд. долл. или более в год, истэблишмент, однако, не рассматривает ее как «программу, связанную с расходами». Более того, он считает ее патриотической программой. Выступая против выделения средств на программы внутреннего развития, истэблишмент в обеих палатах фанатично поддерживает военные расходы, голосуя иногда за предоставление больших сумм, чем запрашивает президент.
Контроль над работой комиссий и правило большинства в 2/з — лишь часть методов истэблишмента. Американская конституционная система, как известно всем, кто ее изучает, в лучшем случае порождает громоздкую правительственную машину. Если каждый приложит максимум усилий, машина работает в соответствии с идеей конструктора — без высокой производительности, но надежно. Но когда в действие вступают сдерживающие факторы — такие, как правило XXII и другие хитрости, которых не встретишь ни в одной парламентской процедуре,— машина просто-напросто останавливается.
Правило XXII и доминирующее положение председателей комиссий в палате представителей не единственные сдерживающие факторы.
Как пишет сенатор Кларк, широко применяются другие методы, позволяющие использовать половину имеющегося у конгресса времени с целью не допустить поступления новых дел, если их даже удалось протолкнуть через оттягивающие время комиссии. Это прежде всего требование зачитывать
протокол каждой сессии сената на другой день после этой сессии, если только не будет принято единогласного решения не делать этого. К этому прибегают, отмечает Кларк, «только в целях проволочек». Далее, драгоценное время этого законодательного органа отнимают и утренние часы (час и более), предназначенные для занятий второстепенными делами. Велеречивость сенаторов беспредельна; Кларк считает, что каждое выступление должно продолжаться не более 2 часов. Зачастую темы выступлений не имеют ни малейшего отношения к рассматриваемому вопросу; это могут быть описания ландшафта родных мест выступающего умника, воспоминания детства, рассуждения о кулинарном искусстве, цветоводстве или уходе за собаками — и все это с целью оттянуть время.
Далее, «предложение приступить к рассмотрению очередного законопроекта, внесенное лидерами большинства, должно быть поставлено на голосование без прений. В настоящее время такое предложение, как правило, обсуждается без ограничения времени, что, следовательно, дает противникам законопроекта две возможности затормозить принятие законопроекта вместо одной».
Сенаторы, представляющие истэблишмент, явно склонны тратить время впустую и допускают в своих речах отступления, не имеющие отношения к делу. Тем самым они нарушают правило, изложенное в «Руководстве» Джефферсона и гласящее: «Никому не дозволено говорить не по существу или на темы, не относящиеся к обсуждаемому вопросу, чрезмерно длинно и утомительно». «Насколько мне известно,— пишет Кларк, — ни один законодательный орган в мире не работает без правила говорить по существу».
Помощники Кларка, просматривая «Официальные отчеты конгресса» за 1961 г., обнаружили, что выступления не по существу, не считая письменных вставок, сделанных только для отчета, заняли ’/з этого катастрофически распухшего издания.
Когда заседает сенат, комиссии могут не работать. Таким образом, их деятельность приостанавливается. Когда проводится проверка наличия кворума, сенаторы регистрируют свое присутствие в сенате, а затем исчезают, и таким образом голосовать за обсуждаемые мероприятия некому. В результате возникает любопытное разграничение между «живым» кворумом и чисто формальным или зарегистрированным кворумом.
Комиссия по ассигнованиям, однако, заседает постоянно.

В начале каждой сессии ее члены принимают единогласное решение проводить заседания в любое время независимо от того, заседает сенат или нет. Ведь нельзя же допустить, чтобы финансовые законопроекты не подготавливались вовремя для спешного проталкивания.
Еще один способ задержать работу законодательного органа— это заслушивание одного и того же законопроекта в палате представителей и в сенате, когда ораторы дважды выступают в разное время. Как указывает сенатор Кларк, такого дублирования, связанного с большой тратой времени, можно было бы избежать при проведении совместных заседаний.
Кроме того, при проведении совместных заседаний палаты представителей и сената с целью согласовать разные законопроекты руководство истэблишмента в обеих палатах очень часто устраивает так, что представителями более радикального законопроекта оказываются люди, которые ранее голосовали против него или же не одобряют его. Эти люди стремятся отдать предпочтение менее радикальному законопроекту и пойти на соответствующий компромисс.
Иногда в ходе предвыборной кампании претендент на место в конгрессе обвиняет какого-либо конгрессмена, особенно члена палаты представителей, в длительном неучастии в поименном и простом голосовании, имея в виду, что тот не появлялся в конгрессе. Но ведь если конгрессмен не член истэблишмента и не занимает многих должностей в комиссиях, ему, в сущности, нет никакой надобности проводить там большую часть времени. Он знает, что голоса по большинству поступающих вопросов уже заранее подсчитаны и подтасованы. Нет ни одного вопроса, решение по которому зависело бы от его присутствия. Для него разумнее всего отсутствовать до тех пор, пока не придет время, когда он сможет работать с пользой.
Разумеется, для отчетности было бы лучше, если бы он все время был под рукой и участвовал в поименном голосовании. Однако такое участие в поименном голосовании может ввести в заблужение относительно действительной занятости конгрессменов. Некоторые из них проводят время в своих кабинетах, читают и принимают посетителей между турами поименного и простого голосования.
Кто-нибудь может спросить, почему же никто не нарисует перед самими сенаторами подробную и точную картину всего происходящего. Ведь сенаторы — люди доброй воли, они
быстро прореагируют и исправятся. Сенатор Кларк уже нарисовал такую картину, а результатов никаких.
Книги Кларка содержат множество чрезвычайно любопытных сведений, в них подробно рассмотрены подтасованные составы комиссий, дана возрастная характеристика главных должностных лиц и т. д. В сущности, конгрессом, как и первобытным племенем, руководит группа стариков. В 1963 г. средний возраст председателей ведущих сенатских комиссий был 67,5 года, причем самому старому председателю было 86 лет, а самому молодому — 51 год. В том же году средний возраст председателей важнейших комиссий палаты представителей составлял 68,7 года, причем самому старому председателю было 84 года, а самому молодому—54. Ловкие представители истэблишмента, выступая против соблюдения принципа старшинства, заявляют, что, если время от времени не нарушать этот принцип, у власти будут оставаться дряхлые старцы. Однако именно эти старцы и находятся у власти, несмотря на выборочное применение этого принципа в отношении других лиц.
В массе своей председатели комиссий лишены воображения, всяких чувств, необразованны, действуют стереотипными методами и представляют себе социальную действительность такой, какой она уже давно перестала быть. Конечно, неизбежны и исключения, такие, как Дж. Уильям Фулбрайт (председатель комиссии по иностранным делам), Клинтон П.
Андерсон (председатель комиссии по аэронавтике и космическим исследованиям) и, возможно, некоторые другие.
Большинство должностей в ведущих комиссиях занимают представители не признающих закона южных штатов. В 1963 г. 23 сенатора от Демократической партии представляли южные штаты: конфедерацию 11 южных штатов, а также штаты Арканзас и Оклахома (23% общего числа сенаторов). Однако представители этих штатов занимали 50% всех должностей в комиссии по ассигнованиям, 42%—в комиссии по вооруженным силам, 55% — в финансовой комиссии, 42%—в комиссии по иностранным делам, 47% — в руководящей комиссии Демократической партии и 33%—в комиссии по вопросам политики Демократической партии, последняя цифра представляет действительное соотношение среди 67 демократов. Среди демократов в комиссиях эта диспропорция значительно превышает вышеуказанную.
Однако сенатор Кларк и его единомышленники (в большинстве своем это те, кто называет себя либералами и реформистами в обеих партиях), открыто выступающие против
истэблишмента, не отдают себе отчета в одном — в том, что они сами невольно оправдывают истэблишмент, который, оказывается, является неотъемлемой частью представительного органа. Если бы не Кларк и его сторонники, действующие в соответствии с принципами демократии, все рассматривали бы конгресс как нечто тяжеловесное и неуклюжее. На деле же получается, что противники истэблишмента временами придают конгрессу вид представительного законодательного органа со всеми присущими ему оттенками. Оппозиция время от времени заставляет истэблишмент проводить энергичную тренировку, помогает ему поддерживать свою форму. Однако стоит истэблишменту захотеть, и он подвергает свою власть испытанию голосованием, вступает в борьбу всерьез и бросает оппозицию на лопатки, «демократическим путем» получив значительное большинство голосов.
Поддерживая в целом выводы сенатора Кларка, я все же не согласен с тем, что он пишет в заключительной главе своего фундаментального труда. В этой главе Кларк предается оптимизму и выражает надежду на возможные перемены. Однако уже само перечисление им множества условий, необходимых для осуществления этих перемен, свидетельствует, что все это лишь несбыточная мечта.
Ведь, в сущности, если бы только 35 сенаторов так же страстно выступили против правила XXII, как члены истэблишмента — за него, они могли бы отменить его за каких- нибудь несколько недель, а может быть и дней. Все, что нужно сделать решительно настроенной оппозиции,— это устроить обструкцию первому же предложению, внесенному истэблишментом на рассмотрение в конгрессе. Когда же в конце концов будет внесено предложение прекратить дебаты (на этот раз представителями истэблишмента), последний уже не получит в результате решающего голосования необходимых 2/з голосов. Решительно настроенные 35 (или более) сенаторов должны быть непреклонны. Обструкция будет продолжаться и далее, если нужно, еще несколько недель, и сенатская машина со скрежетом остановится. Финансовые законопроекты не будут приняты, и правительству придется в значительной мере прибегнуть к финансовой помощи банков.
Оппозиция может потребовать единственную плату за прекращение обструкции — отменить правило XXII. Если оно не будет отменено, обструкция продолжится.
Однако весьма сомнительно, чтобы 35 сенаторов или да
же 15 стремились упразднить правило XXII. Правда, избиратели не уполномочивали их предпринимать подобные действия. Большинство избирателей даже не знают о существовании правила XXII. Те же, кто не входит в истэблишмент, не так решительно выступают за упразднение этого правила, как истэблишмент — за его сохранение, к тому же таких людей не так уж много. Это значит, что истэблишмент прочно удерживает власть и не обнаруживает признаков того, что эта власть скоро ослабнет. Ослабление же власти (если это вообще возможно) вряд ли произойдет в результате выдвинутого Кларком призыва к справедливости. Оно может произойти только вследствие коренного переворота в американском обществе.
Само по себе упразднение правила XXII не ослабит мощь истэблишмента, хотя и приведет, несомненно, к внутренней перегруппировке сил. К этому заключению можно прийти, вспомнив положение в палате представителей, которой руководят штатные эгоцентричные интриганы, не использующие бесконечные прения в качестве грозного оружия. Хотя правило XXII и удобно, к нему прибегают не всегда.
Могут сказать, что средство против всего этого — свободный выбор народа. Насколько это средство малоэффективно, видно из того, что большинство членов конгресса занимают «теплые» местечки и всегда уверены в переизбрании. Сенатор Кларк признает, что в палате представителей, призванной быть верным слугой народа, вряд ли найдется более 100 спорных мест. Более 3Д членов палаты представителей уверены, что они будут избраны вновь. Еще большая часть не сомневается в том, что прочно занимает свои места. Они могут потерять их лишь в результате крупных социальных потрясений, таких же страшных, как и депрессия, а после такого потрясения новое лицо, вступившее в должность, обычно остается на этом посту до конца жизни.
Исключения бывают лишь в нескольких соперничающих, изменчивых и сложных по структуре районах, в основном в штатах Калифорния и Нью-Йорк, Нью-Джерси, Коннектикут и т. д. Инертность и бездеятельность избирателей — важный фактор в сохранении конгрессменами своих мест. Избиратели, как правило, не только не склонны к изменениям, но и не считают их необходимыми. В новых кандидатах они находят не больше достоинств, чем в тех, кого уже избрали. Все складывается наилучшим образом.
Сенатор Кларк, как и его единомышленники, придает большое значение общественному мнению и необходимости
мобилизовать его, чтобы поставить правительство на путь, позволяющий (как считает Кларк) удовлетворить интересы народа и обеспечить безопасность республики. Подобный упор на необходимость информировать общественность — косвенное признание неудовлетворенности представительным правительством.
Если каждый должен быть полностью информирован о любом вопросе и может настойчиво требовать действий от правительства, это значит, что мы просто пришли к еще более громоздкой форме городского вече Новой Англии, когда все население в целом представляло собой законодательный орган. Если общественное мнение должно быть весомым и противоречить принятым в обществе нормам, зачем нужны тогда народные представители? Почему бы не выносить все предложения непосредственно на голосование народа?
Истэблишмент в действии
Несмотря на стремление не допустить каких-либо изменений в неустойчивом статус-кво, истэблишмент при желании может действовать слаженно и оперативно. Как отмечает сенатор Кларк, он работает максимально слаженно и эффективно в период войны. Тогда он поддерживает любые предложения, которые, хотя бы самым косвенным образом, могут помочь разгрому врага. Война создает наибольшую возможность для истэблишмента высвободить скрытую в нем энергию, заставить ускоренно биться его пульс, возбудить его пыл. Патриотизм и война — для него понятия оавнозначные.
Так же безотлагательно рассматриваются законопроекты, затрагивающие его особых любимчиков из числа финансистов-политиков. Так, отмечает сенатор Кларк, срочный законопроект, освобождающий держателей акций компании Дюпона от налога на доход с капитала при распределении по мандату Верховного суда пакета акций «Дженерал моторз», принадлежавших «Дюпон де Немур», был проведен самым поспешным образом. Члены истэблишмента словно знали, что в тот момент на них смотрит вся «почтенная публика», и вовсю старались доказать, что и они на что-то способны.
Наиболее интересно и ярко деятельность истэблишмента проявляется тогда, когда ему надо навязать стране что-то такое, что избирателям не по душе. Чтобы показать это, лучше всего обратиться к налогам.
Как правило, конгрессмены не слишком хорошо разОира-
ются в налоговых вопросах — да, строго говоря, и не только в них. Мягко выражаясь, они пребывают в блаженном неведении и полагаются на партийных руководителей, парламентских организаторов и председателей комиссий.
«Нет нужды говорить (замечает сведущий в этом вопросе эксперт Эйзенштейн), что члены конгресса не так хорошо разбираются в налогообложении, как следовало бы. Конечно, они не лучше разбираются и в других вопросах, которые призваны решать. Не секрет, что, как правило, они голосуют за то, что недостаточно хорошо себе представляют. Что же касается налогообложения, то здесь прозрение наступает особенно болезненно и мучительно. Самим законопроектам свойственна особая туманность формулировок. Кодекс внутренних налоговых сборов — это блестящий образчик беспросветной туманности. Его окружает таинственность, недоступная пониманию. Недоговоренности нет конца, потому что нет конца и поправкам. Из года в год многие умы объединяются, опасаясь, что кто-то дойдет до истины. Право, даже самые сообразительные конгрессмены не могут надеяться, что в один день они поймут все, что столько лет не могут понять так называемые эксперты. Большинство из них полностью теряются и заходят в тупик, как только дело выходит за рамки налоговых ставок и индивидуальных освобождений от налогов. Как сказал конгрессмен Пэтман, деликатно умаляя при этом невежество конгресса, «принимая законы
о              налогах, конгрессмены не вполне представляют себе их суть».
Принимая закон о налогах 1954 г., являющийся до сих пор основным в этой области, рядовые республиканцы и демократы, как правые, так и левые, жаловались, что они не понимают его.
«Таким образом,— продолжает Эйзенштейн,— голосование по закону о налогообложении является актом доверия. За небольшим исключением, члены конгресса одобряют все, что им ни предложат налоговые комиссии, которым они должны верить на слово. Хотя комиссии обычно представляют по каждому законопроекту доклады, едва ли последние могут служить руководством для непосвященных. Как правило, эти доклады лишь усиливают всеобщее замешательство. Попытки конгрессменов узнать что-нибудь новое во время дебатов безуспешны. Сложные законопроекты о налогах обсуждаются недолго и принимаются поспешно. Подчас по ним вообще не бывает дебатов...
По существу, палата представителей исходит из того, что
отдельные ее члены, как правило, не будут думать своей головой. Этот принцип поведения парламентария известен как «правило кляпа». Конгрессменов предусмотрительно лишают права вносить какие-либо поправки или голосовать за законопроект по частям. Они могут принять или отвергнуть законопроект лишь в целом. Поскольку их функции подобным образом ограничивают, они стремятся не вникать в суть дела. Во всяком случае, много вопросов не задашь во время дебатов, поскольку их всегда благоразумно сокращают... Объяснения, которые даются с трибуны, звучат как предупреждение незрячему остановиться».
Налоговые комиссии и их технические редакторы — люди, которые составляют декларации, то есть документы, касающиеся налогообложения,— гораздо лучше представляют себе дело. Они, будь то республиканцы или демократы, хорошо знают обходные пути или лазейки.
«Картина всегда одна и та же,— признавался Губерт Хэмфри в бытность свою сенатором.— Одновременно с повышением налогов предусмотрительно создаются лазейки, позволяющие богатым ускользнуть от уплаты высоких налогов».
По словам одного из крупных экспертов по налогам, «рядовой конгрессмен не верит в действенность существующих высоких подоходных налогов, особенно тех, которые должны платить верхи общества. Когда же он практически сталкивается с взиманием этих налогов, они представляются ему очень высокими и посему несправедливыми... Твердые поборники этих налогов давно прикрыли бы все лазейки и ни под каким нажимом не шли на особые послабления; на деле же происходит обратное».
Астрономические цифры налогов, которые преподносятся прессой как невероятная сенсация, оказывают должное впечатление на обывателя. Все считают, что либеральное правительство выпускает из богатых кровь и соки. Правые поднимают истошный крик. Однако в это время прорубается огромная лазейка, которая сводит на нет высокую налоговую ставку, а иногда позволяет и вообще не платить налогов.
Например, один нефте- и газопромышленник с общей прибыли за 5 лет 14,3 млн. долл., из которых, казалось бы, 91% должен был уйти на уплату налогов, заплатил только 80 тыс. долл., или 3/s 1 процента. Другому нефтепромышленнику — мастеру своего дела — удалось добиться даже большего. Искусно накопленная им собственность принесла ему в один год около 5 млн. долл., ни один из которых не подлежал налогообложению. «Увиливая от налога на доход с неф-
ги, он также увильнул от налогов на большинство своих прочих доходов. За этот период он должен был уплатить налогов на сумму менее чем 100 тыс. долл., в то время как его прибыль из других источников, кроме нефти, достигла около млн. долл.». В то же время минимальные налоги для рядовых плательщиков составляли 19—23% их доходов. И не им задаваться вопросом, почему это так. Для некоторых сверхкрупных нефтяных компаний налоги подчас настолько незначительны, что они даже не включают их отдельными пунктами в отчеты для акционеров.
Политически неграмотный обыватель платит то, чего не платят другие. Правительство всегда получает деньги, в которых, по его словам, оно нуждается. Оно никогда не допустит «налетов» на государственную казну.
Процедура внесения поправок в расплывчатый Кодекс внутренних налоговых сборов до смешного проста, однако следить за ней так же трудно и утомительно, как и за затянувшимся турниром шахматистов. Как и в шахматной игре, непосвященному не постичь ее глубокого скрытого смысла, который заключается в далеко идущих последствиях отдельных небольших ходов.
Именно на слушании законопроектов в комиссии можно увидеть представителей административной властвующей элиты Райта Миллса. Все это личности явно второстепенные, многие из них, как временные административные лица, целиком зависят от милости президента. При желании председатель или члены комиссии могут выразить им свое презрение, бросить им открытый вызов, обвинить их во лжи.
Присутствующие на заседаниях администраторы корпораций и юристы относятся к этим комиссиям с подчеркнутым почтением. Им отвечают взаимностью и выказывают не меньшее уважение: члены комиссии знают, что в конце концов эти свидетели связаны с крупными финансовыми покровителями. Однако это обстоятельство не всегда является решающим, поскольку члены комиссии, принадлежащие к верхам крепкой политической фракции однопартийного штата, и без того имеют значительную политическую и финансовую поддержку. Председатель комиссии, будучи раздражен, может послать всех Дюпонов, Рокфеллеров и Меллонов, вместе взятых, куда-нибудь подальше, ничуть не опасаясь, что на следующих выборах он за это поплатится [*****].

Некоторые критики считают, что при налогообложении сталкиваются узкие и эгоистичные личные интересы с интересами общественными, то есть интересами широкими и благородными. Однако, как говорит Эйзенштейн, невозможно разделять общественные и личные интересы на отдельные, самостоятельные субстанции.
По мнению этих критиков, «процесс налогообложения — это непрекращающаяся борьба добра со злой. На одной стороне— «рядовой налогоплательщик», «массы», «народ», на другой — «организованные группы», «специальные группы» и «группы давления». Однако «массы», или «народ», безусловно, состоят из отдельных людей, а те в свою очередь составляют различные группы. Даже приверженцы теории платежеспособности не настаивают на том, чтобы ко всем налогоплательщикам подходить с одной меркой. Если же к ним не подходить с одной меркой, то их надо рассматривать как обособленные группы».
Как считают специалисты по налогам, с точки зрения общества некоторые группы важнее других и к ним нужен особый подход. В этом, собственно, и все дело. С одними людьми надо считаться, с другими — нет.
Что из этого получается, хорошо показано Эйзенштейном:
«Некоторые общие положения повторяются из года в год, поскольку они представляют собой пустые слова. В них можно вложить какой угодно смысл по своему усмотрению. По некоторым причинам они, кроме того, еще и очень полезны. Налоговые послабления можно сначала в целом осудить, а затем выборочно одобрить, не боясь при этом запутаться в противоречиях. Сенатор Уилей (штат Висконсин), например, заявляет, что налоги «по возможности должны быть справедливыми и равными». Они должны учитывать прежде всего платежеспособность и не различаться для «разных групп». Однако в то же время сенатор считает, что налоги должны в принципе создавать «разумный стимул к получению прибыли, росту и расширению». Исходя из этого, он настоятельно рекомендует такие формы налоговых послаблений, как предоставление преимуществ в получении дивидендов и снижение налоговых обложений дохода с иностранных инвестиций.
Вполне очевидно, что налоговые послабления, снимающие барьеры и ограничения, не отличаются для «разных групп». Таким же образом интересы общества позволяют конгрессмену Миллсу провести грань между различными видами налоговых послаблений. Наш подоходный налог, заявляет он,
«изрешечен преференциальными льготами». Законы «изобилуют особыми положениями, позволяющими ловкому и удачливому налогоплательщику уклониться от уплаты большей части налога». Однако, добавляет конгрессмен Миллс, было бы «нежелательным ликвидировать все особые оговорки, которые мы в настоящее время допускаем». Те, кто не платит свою «долю налога сполна», также могут служить интересам общества».
Что бы ни говорилось на заседаниях налоговых комиссий и что бы ни думали о том, что на них говорится, результат (независимо от того, был ли он предусмотрен или нет) налицо: основное бремя налогов прямо или косвенно ложится на плечи трудящихся, не имеющих собственности и вынужденных продавать свою рабочую силу, людей, составляющих основную массу патриотов, от которых зависит будущее республики.
После длительных чтений законопроектов налоговые комиссии уходят на исполнительные заседания, куда не допускаются непосвященные. Редакторы получают задания. Все, что не носит характера сентиментальных призывов, облекается в обычную туманную форму, все же, что носит этот характер (например, призывы установить высокие налоги на крупные доходы и осуществить столь желанное снижение налогов для слепых, пенсионеров, содержания детей и на лекарства), остается предельно ясным.
Когда законопроект готов, его зачитывают перед окончанием сессии, в то время как на очереди стоит еще масса других законопроектов, таких же подозрительных при детальном рассмотрении. Начинается обычный «наплыв» важных законодательных актов, причем конгрессменам уже не терпится вернуться домой и умаслить тугодумов-избирате- лей. «Жару поддали», и законопроект теперь пройдет быстро.
Любой при желании может внести поправки, которые, возможно, будут отвергнуты, а возможно, и нет. Лидеры чувствуют, что законопроект соберет нужное число голосов. Члены партийных фракций получают инструкции, все готово к действию. По сигналу законопроект с легкостью проводят.
В 1966 г. финансовая комиссия сената, председателем которой был Рассел Лонг, верный слуга истэблишмента, состояла из 17 членов. Согласно сенатору Кларку, 6 из них принадлежали к верхушке истэблишмента, 6 были с Юга, 8— из однопартийных штатов и 12—из провинции. Только 7 не принадлежали к истэблишменту, лишь 6 можно было бы назвать либералами и рационалистами.

В бюджетной комиссии палаты представителей под председательством грозного Уилбура Миллса (штат Арканзас) 11 членов из 25 были от однопартийных штатов, еще больше — от однопартийных округов, 8 — южан и 13 — из провинции. Перевес был явно на стороне периферийных штатов. Поскольку комиссия подчинена гипнотическому контролю г-на Миллса, анализ можно не продолжать. Это целиком дело истэблишмента.
Как ни странно, но те законы, которые радикалы называют налоговыми законами Уолл-стрита, по большей части обретают свою окончательную форму среди людей, живущих в болотистых, гнилых местах, в тундре, трясине, на перекрестках дорог, на равнинах и холмах, в ущельях, в самых что ни на есть заброшенных и глухих местах страны. За небольшим исключением, эти люди не посещали модные юридические школы и не учились в известных университетах; не на многих из них лежит печать болезненной интеллектуальности. Ни одному из них, насколько мне известно, никогда не приходилось платить по сногсшибательному счету. Не было среди них ни одного крупнейшего торговца, крупнейшего юриста или не менее крупного антрепренера. Можно с уверенностью сказать, что ни один из них не имеет ни теоретических знаний в области экономики, финансов или бизнеса, ни собственного опыта в них. Что касается налогов, то о них они знают только то, что им удалось краем уха услышать от бывающих на заседаниях комиссий софистов-финансис- тов.
И все же, несмотря ни на что, они прекрасно отличают тех, кто финансирует избирательную кампанию, от невразумительных, бестолковых и несмышленых, не говоря уже об очевидно заумных, мечтателей-теоретиков.
<< | >>
Источник: Ф.Ландберг. БОГАЧИ И СВЕРХБОГАЧИ О подлинных правителях Соединенных Штатов Америки. 1971

Еще по теме Метод истэблишмента:

  1. Истэблишмент конгресса
  2. Методы требования и контроля за поведением. Метод переключения. Комплексное использование методов воспитания
  3. 1.1. Методы расчета процесса РОМЕЛТ на основе модифицированного метода А.Н. Рамма
  4. ГЛАВА III ПОЧЕМУ ЯЗЫКИ ЯВЛЯЮТСЯ АНАЛИТИЧЕСКИМИ МЕТОДАМИ. НЕСОВЕРШЕНСТВО ЭТИХ МЕТОДОВ
  5. Методы исследования2.2.1 Методы моделирования в технологии хлебобулочных изделий с включением биологически активных добавок
  6. 2.2.4 Специальные методы исследования2.2.4.1 Метод исследования морфологической структуры муки, ламинарии сушеной и теста
  7. § 3. Класс.Фькация методов географическихиссле,ований. Традиционные методы
  8. Ряд дополнительных вопросов, связанных с Методом 1 и Методом 2
  9. § 3. Неопрямые методы (модификация прямого метода)
  10. I 1.3, Методы а!на пня документов Информационный метод
  11. 2.5.4. Нетрадиционные методы: прогнозирование и биографический метод
  12. 1. Понятие о методах и средствах воспитания. Система общих методов воспитания